di Robert D. Putnam
1. Il passato come prologo: ciò che l'amministrazione Clinton ha ereditato dalla storia dei vertici
Per quasi due decenni i capi di stato e di governo delle sette maggiori democrazie industrializzate si sono riuniti annualmente per discutere di politica ed economia internazionale Per un sommario della storia dei vertici, v. Robert D. Putnam e Nicholas Bayne, Hanging Together: Cooperation and Conflict in the Seven-Power Summits, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1987; e Nicholas Bayne, «The Course of Summitry», The World Today , vol. 48, no 2 (February 1992), pp 27-30.>. Il primo ciclo di sette vertici (da Rambouillet nel 1975 a Ottawa nel 1981) fu caratterizzato da audaci esperimenti e innovazioni ambiziose, sotto l'egida di Valéry Giscard d'Estaing, Helmut Schmidt, Jimmy Carter e dei loro contemporanei. Questa fase dei vertici portò ad accordi importanti su questioni quali la riforma monetaria internazionale (1975) ed il coordinamento della politica economica (1978), ma non tutti rimasero soddisfatti dei risultati, in particolare dopo che la seconda crisi petrolifera produsse un'inflazione a due cifre ed un tasso di disoccupazione senza precedenti nella maggior parte dei paesi partecipanti (e lasciò infine senza lavoro tutti i padri fondatori dei vertici occidentali). Questo periodo si concluse infatti con l'avvento di leader più conservatori, come Margaret Thatcher e Ronald Reagan, più scettici circa le potenzialità della diplomazia economica internazionale.
Il secondo settennio (da Versailles nel 1982 a Toronto nel 1988) fu caratterizzato da minori aspettative, da una ridotta incisività e da una crescente routine. I partecipanti nutrivano minori aspettative circa i risultati politici raggiungibili dai vertici ed erano invece più preoccupati di come presentarli all'opinione pubblica. La maggior parte dei vertici di questo periodo non lasciò tracce di rilievo negli annali della diplomazia occidentale. Il terzo settennio, iniziato con il vertice di Parigi nel 1989, ha confermato questa tendenza verso un maggiore formalismo ed una minore sostanza, al punto che molti commentatori ed alcuni degli stessi partecipanti (in particolare il Primo Ministro britannico John Major) hanno espresso un crescente disappunto per la «burocratizzazione » del sistema dei vertici.
La costante decadenza del vertice occidentale, che dura ormai da più di un decennio, è stata contrassegnata da preparativi logistici sempre più elaborati, delegazioni sempre più numerose e comunicati sempre più lunghi. I temi più complessi del negoziato economico internazionale sono stati spesso delegati ai tavoli più tecnici dei ministri delle finanze, mentre i capi di governo hanno rivolto la loro attenzione al cerimoniale e a temi di natura più politica quali le relazioni Est-Ovest, la droga, il terrorismo e l'ambiente. Il lavoro degli sherpa (i funzionari incaricati della preparazione dei vertici) è diventato sempre più quello di coordinatori burocratici e sempre meno quello di «rappresentanti personali» dei capi di governo. Nei primi anni gli sherpa erano soliti essere personalmente e politicamente vicini ai partecipanti al vertice, spesso estranei alla gerarchia governativa, mentre attualmente essi sono per lo più funzionari di carriera con posizioni amministrative ben definite, generalmente organizzati in gruppi di tre per paese: un cambiamento che rispecchia la trasformazione del vertice stesso.
Praticamente tutti i più recenti commenti americani sui vertici occidentali criticano la degenerazione di quella che un tempo era considerata un'istituzione promettente. A differenza di quanto avveniva nei primi anni della storia dei vertici, i giudizi della stampa in occasione della riunione annuale dei leader sono ormai quasi sempre negativi e le stesse critiche si ritrovano anche negli studi più approfonditi. John Ikenberry, ad esempio, riflette il profondo disappunto di molti studiosi che avevano riposto grandi speranze nelle potenzialità dei vertici.
Con il crollo dell'Unione Sovietica una questione cruciale che il mondo si trova ad affrontare è se gli stati di democrazia liberale siano in grado di costruire rapporti di cooperazione in assenza di una minaccia comune. La risposta sinora non è incoraggiante. Coordinamento economico ed azione collettiva tra le maggiori potenze industrializzate sono rare al giorno d'oggi... La mancanza di una significativa politica di coordinamento è in netto contrasto con la pomposità dei vertici annuali del G-7. Anno dopo anno i leader di Stati Uniti, Germania, Giappone, Francia, Gran Bretagna, Canada e Italia si riuniscono per una rituale foto di gruppo. Un'imponente operazione intergovernativa sforna blandi comunicati ufficiali sulle disfunzioni del sistema economico internazionale o vaghi impegni comuni per la crescita e il benessere, invece di produrre accordi concreti. Un esercizio diplomatico cos superficiale non è adeguato ad affrontare le tensioni che nascono dai conflitti commerciali, dal malessere economico mondiale o dalle polemiche sul burden-sharing tra alleati John G. Ikenberry, «Salvaging the G-7», Foreign Affairs, vol. 72, no 2 (Spring 1993), pp. 132-139, citazione da p. 132.>.
W. R. Smyser, un ex-diplomatico di alto grado, è meno ottimista (o forse semplicemente più realista) sulle effettive potenzialità del vertice, ma è altrettanto critico sui risultati dei più recenti vertici occidentali.
Dati i cambiamenti nel mondo, tutte le istituzioni attuali devono essere riesaminate e riviste per verificare se possono ancora svolgere una funzione utile nella nuova situazione. In questo riesame, il meccanismo del G-7 non può che ricevere un giudizio negativo. Non funziona come originariamente era stato concepito e nemmeno come previsto attualmente. Continuare ad organizzare incontri che non hanno scopo o non producono risultati non è solo inutile. È anche pericoloso, perché si rischia di vanificare il bene più prezioso che tali riunioni possono offrire al mondo: la capacità di infondere fiducia di fronte alle crisi.... C'è una vecchia regola sempre valida in base alla quale le istituzioni dovrebbero essere sciolte quando non sono più in grado di far seguire alle parole la capacità di agire e l'assunzione di responsabilità. La regola si applica in modo particolare alle istituzioni che impegnano le più alte autorità di governo. E adesso deve essere applicata ai vertici del G-7... I vertici e relativi esercizi di retorica... hanno un effetto tranquillizzante proprio quando i campanelli d'allarme dovrebbero suonare in ogni cancelleria , in ogni ministero economico e in ogni banca centrale. Stanno anche facendo perdere tempo e logorando l'autorità di alcuni dei maggiori statisti del mondo W. R. Smyser, «Goodby, G-7», The Washington Quarterly vol. 16, no 1 (Winter 1993), pp. 15-28; citazioni da p. 23, 24, 25.>.
È questo dunque il quadro storico quando, agli inizi del 1993, fanno la loro timida comparsa sulla scena il nuovo presidente americano - giovane e inesperto - ed il suo staff. I democratici, che partecipavano nuovamente ai vertici dopo un'assenza di dodici anni dalla Casa Bianca, si trovarono di fronte ad un'istituzione piuttosto diversa da quella che ricordavano. «Il processo di preparazione del vertice, come scoprimmo durante i preparativi per Tokio» riferisce un funzionario di Clinton con precedenti esperienze nell'amministrazione Carter «è diventato più burocratico, formale e rituale. Solo l'organizzazione logistica occupa ormai il 60% del tempo degli sherpa».
Uno dei motivi fondamentali della vittoria del presidente Clinton alle elezioni del 1992 era stata la promessa di concentrare le energie della presidenza su alcune questioni interne a lungo rimandate come il deficit di bilancio, la sanità, la politica sociale e cos via. La politica estera era inevitabilmente meno prioritaria per lui che per i suoi predecessori, anche perché egli stesso aveva aspramente attaccato il presidente Bush per aver trascurato, con i suoi continui viaggi all'estero, le preoccupazioni dell'elettore americano medio. Sebbene Clinton ribadisca spesso che nel mondo contemporaneo è venuta a cadere la distinzione tra politica interna e politica estera, nel corso di un'intervista pre-elettorale egli aveva però affermato di avere imparato dall'esperienza di George Bush che un successo in politica estera non può salvare un presidente dal fallimento sul fronte interno e di aver appreso dall'esperienza di Lyndon Johnson che la politica estera può condannare anche il più efficace programma di politica interna, arrivando poi a concludere che un forte impegno internazionale non è una strategia vincente per un presidente (resta da vedere se gli eventi di questo primo anno di presidenza abbiano modificato tali convinzioni). Come vedremo, la strategia economica di Clinton aveva una dimensione internazionale, ma - ironia della sorte - essa rispondeva in realtà ad uno slogan spesso ripetuto (ma non sempre rispettato) nei vertici degli anni '80: «mettere prima ordine in casa propria». Come conseguenza, il ruolo di sherpa fu assegnato ad un giovane funzionario di carriera: una scelta emblematica dell'importanza attribuita al vertice del G-7 nel primo anno dell'amministrazione Clinton.
Benché molti osservatori (e non pochi funzionari) temessero che il vertice di Tokio del 1993 potesse concludersi con una delusione sul piano dei contenuti e con un disastro sul piano politico, l'amministrazione Clinton rimase piacevolmente sorpresa quando vennero raggiunti risultati moderatamente positivi, sia dal punto di vista sostanziale che politico. Il vertice approvò le proposte del presidente di aumentare gli aiuti a Boris Eltsin e di intensificare i negoziati per una positiva conclusione delle trattative commerciali dell'Uruguay Round. Inoltre, il buon esito del suo debutto sulla più importante scena politica internazionale garantì al presidente una rimonta assai opportuna nei sondaggi d'opinione. Era molto più di quanto l'entourage del presidente avrebbero osato sperare.
2. Alternative al processo dei vertici
Forti di questa loro esperienza, nel preparare il vertice di Napoli del 1994 i funzionari dell'amministrazione Clinton possono ipotizzare diversi tipi di vertice. Alla stregua degli altri partecipanti, le loro riflessioni oscillano tra due alternative estreme: 1) il modello informale, non strutturato, del tipo «chiacchierata davanti al caminetto», che molti partecipanti oggi descrivono come l'idea originale del vertice occidentale; e 2) il vertice preparato in modo formale, «diretto a ottenere risultati» (e quindi, si dice, più burocratico), che molti oggi condannano come il vero prodotto di due decenni di riunioni.
Anche i commentatori americani che concordano sull'inutilità (o peggio) dei vertici, hanno tuttavia opinioni radicalmente diverse sulla giusta terapia da adottare e riflettono questa consueta divergenza di vedute su come dovrebbero essere organizzati i vertici. W. R. Smyser ad esempio ritiene che il vertice del G-7, così com'è oggi, andrebbe abolito. Al suo posto dovrebbe esserci un processo estremamente snello, «modificato in modo sostanziale per lasciare più spazio a colloqui informali sul futuro assetto mondiale alla luce dei cambiamenti avvenuti dal 1989... un vertice formalmente diverso dalle riunioni attuali, con una nuova agenda, nuove procedure e un nuovo ruolo». Smyser aggiunge che questo nuovo tipo di vertice dovrebbe vedere anche una diversa partecipazione, con l'inclusione della Russia e «se gli sviluppi politici di Pechino lo consentiranno», della Repubblica Popolare Cinese W. R. Smyser, op. cit., pp.25-27.>.
John Ikenberry, al contrario, è favorevole ad un deciso rafforzamento delle «fondamenta istituzionali» del sistema del G-7.
Si dovrebbero creare un Segretariato ed un Consiglio dei ministri del G-7, nonché una gamma di organi consultivi intergovernativi e privati... Il Segretariato dovrebbe essere composto da un gruppo ristretto di specialisti dei diversi governi partecipanti con il compito di analizzare problematiche comuni e suggerire una comune linea di intervento... (Il Consiglio dei ministri del G-7) dovrebbe ricalcare il Consiglio dei Ministri CE... dovrebbe riunire i ministri degli Esteri e del Tesoro e la sua composizione dovrebbe variare in base all'argomento in discussione... Il Segretariato ed il Consiglio del G-7 dovrebbero poter discutere di tutti i temi riguardanti l'economia, la politica e la sicurezza globale e non solo del coordinamento della politica monetaria e dei tassi di cambio J. Ikenberry, op. cit. pp.136-38.>.
Questa stessa dicotomia era stata al centro dell'attenzione dei partecipanti ai vertici e dei commentatori sin dal primo incontro a Rambouillet. Nicholas Bayne e più tardi io stesso avevamo così sintetizzato le riflessioni dei rappresentanti di Giscard, Schmidt, Ford, Miki e dei loro colleghi prima del vertice del 1975.
Prima ancora che i leader si incontrassero a Rambouillet...avevano già fatto la loro comparsa quelle tensioni e contraddizioni del processo dei vertici che sarebbero poi diventate familiari: tra dibattito spontaneo e organizzazione burocratica, tra semplice consenso e decisioni specifiche, tra scambi di idee confidenziali e risultati visibili R. Putnam e N. Bayne, op. cit.. p. 35.>.
In effetti, queste due alternative concettuali - vertici diretti ad ottenere risultati contro chiacchierate davanti al caminetto - sono in qualche modo fuorvianti, nonostante siano fortemente radicate nel modo di pensare degli addetti ai lavori. In primo luogo lo stesso vertice di Rambouillet, spesso ritenuto l'originale (e forse unica) chiacchierata davanti al caminetto, fu preparato in modo più elaborato (e burocratico) di molti vertici successivi. Il principale risultato di Rambouillet - un accordo per istituzionalizzare la fluttuazione dei tassi di cambio che pose fine a quattro anni di dibattito franco-americano - fu il frutto di ben otto incontri preparatori del vertice tra Jacques de Larosière ed Edwin Yeo, gli alti funzionari dei ministeri del tesoro francese e statunitense competenti per gli affari internazionali.
Nonostante che le aspirazioni dei fondatori fossero per un vertice senza lunghi preparativi né grande partecipazione delle burocrazie e con un livello di cerimoniale e di pubblicità ridotto al minimo, anche leader abili come Schmidt e Giscard, per non parlare dei loro colleghi meno esperti, non potevano pretendere di risolvere sul momento complessi problemi economici. Inoltre, i capi di governo impararono rapidamente che le aspettative sollevate dalla copertura stampa di un incontro tra i leader della maggiori potenze occidentali avrebbero inevitabilmente vanificato le loro speranze di isolamento. In breve, non c'è mai stato un vero vertice occidentale «davanti al caminetto» Per certi aspetti il vertice strategico a quattro che si tenne alla Guadalupa nel gennaio 1979 rappresentò effettivamente un autentico incontro «davanti al caminetto» (o meglio «sulla spiaggia»), ma questo esempio non ha avuto seguito.>. Tuttavia, nonostante l'esperienza di Rambouillet e dei vertici che seguirono, l'immagine del vertice come (nelle parole di Helmut Schmidt) «incontro molto privato e informale di quelli che veramente contano nel mondo» continua ad esercitare una notevole attrazione sugli stessi leader.
Nei due decenni successivi a Rambouillet, come abbiamo rilevato, è cresciuto il livello di formalismo e routine dei vertici, ma è anche diminuito sostanzialmente il loro impatto. Se l'esempio di Rambouillet tende a dimostrare che una preparazione accurata è condizione necessaria per ottenere effettivi risultati, il corso successivo degli eventi dimostra che una simile preparazione non è condizione sufficiente per un vertice di successo, comunque lo si voglia definire. La soluzione di questo enigma metodologico richiederebbe una più attenta analisi dei diversi tipi di preparazione, come pure un esame più approfondito di ciò che ciascun gruppo di leader si propone di ottenere. Il fatto che i vertici recenti siano stati caratterizzati più dalla forma che dalla sostanza deve essere attribuito più agli obiettivi dei partecipanti e ai limiti di manovrabilità imposti loro dalla politica interna che non al procedimento del vertice in sé e per sé.
Nel quadro di questo lungo e inconcludente dibattito circa la metodologia del vertice, l'atteggiamento dell'amministrazione Clinton rimane per certi versi ancora indefinito. Comunque, ne' la raccomandazione di Smyser di «abolirlo» né il consiglio di Ikenberry di «istituzionalizzarlo» hanno ottenuto appoggi ufficiali. A dispetto delle critiche sia negli Usa che all'estero e a differenza di alcuni alti funzionari in altre capitali, i clintoniani più direttamente coinvolti nella preparazione del vertice ritengono che se il G-7 non esistesse, bisognerebbe inventarsi qualcosa di simile Praticamente tutti i personaggi chiave dell'amministrazione Clinton sembrano essere concordi su questo moderato sostegno all'istituzione G-7. Benché il ministro del Tesoro Bentsen si sia chiaramente espresso a favore, il suo entusiasmo per il G-7 non ha contribuito alla diminuzione - ampiamente dibattuta - del suo ruolo di preminenza nell'ambito dell'amministrazione e sembra improbabile che una sua eventuale sostituzione possa ridurre l'impegno del governo americano per i vertici.>. Essi sperano che i vertici possano ottenere almeno qualche modesto risultato concreto e ritengono che per un'efficace attuazione di tali risultati possa essere necessario un limitato potenziamento del meccanismo del G-7, com'è dimostrato dai gruppi di lavoro di recente istituzione sulla sicurezza nucleare e sugli aiuti alla Russia. Benché l'amministrazione non abbia ancora definito chiaramente gli obiettivi della propria diplomazia dell'Alleanza, che richiederebbe meccanismi negoziali più elaborati, è probabile che nei prossimi anni l'evoluzione della strategia diplomatica dell'amministrazione e la propensione dello stesso presidente per un'azione coordinata ai massimi livelli di governo possano portare ad una visione più ampia delle potenzialità dei vertici.
D'altra parte il presidente Clinton in privato ha descritto come «opprimenti» il formalismo e la ritualità del vertice di Tokio. Egli è ora ancor più interessato alle proposte - ampiamente dibattute - del Primo Ministro Major di semplificare le procedure del vertice e concentrare l'attenzione su alcuni temi fondamentali indicati dagli stessi capi di governo, piuttosto che limitarsi a discutere sulla base di testi predisposti dai funzionari (i funzionari dell'amministrazione si sono chiaramente rifatti a queste proposte nel preparare il vertice dell'Apec che gli americani hanno ospitato a Seattle nello scorso autunno). Inoltre, a differenza di molti suoi predecessori, Clinton si sente a proprio agio nell'affrontare discussioni informali su temi politici. A questo proposito, la sua personalità è più assimilabile a quella di alcuni padri fondatori dei vertici occidentali, quali Schmidt e Giscard, che non dei suoi predecessori americani. La conclusione è che l'amministrazione Clinton certamente sostiene un modello di vertice meno strutturato, ma potrebbe essere più favorevole di altre delegazioni a proposte dirette ad un moderato rafforzamento istituzionale del G-7 per una migliore attuazione delle decisioni del vertice.
Un argomento strettamente attinente al processo dei vertici riguarda i partecipanti. In particolare, è arrivato il momento di modificare ed ampliare l'elenco delle nazioni invitate al vertice? La stessa amministrazione Clinton non è concorde su questo punto. Da un lato si riconosce che i gruppi piccoli lavorano meglio e che i Sette beneficiano dell'esperienza accumulata in vent'anni di lavoro comune. Dall'altro lato, alcuni importanti paesi esclusi dal vertice vanno acquistando un ruolo crescente nell'economia internazionale, per lo meno dal punto di vista di Washington. Tra i possibili ospiti da aggiungere alla lista, in America si parla di Russia, Cina, Brasile e anche di India e Messico. Per molti americani la composizione eurocentrica del G-7 è sempre più anacronistica, e alcuni osservatori non ufficiali hanno anche suggerito che una presenza formale ai vertici occidentali dei paesi dell'Apec (o del suo segretariato, recentemente costituito) sarebbe la naturale contropartita della ormai consolidata rappresentanza della Commissione Europea Alan K. Henrikson, U.S.-Japanese Cooperation, the 'Summit Alliance' (G-7), and the New World Order, relazione al Policy Study Group, Tokio, 16 marzo 1993, p. 9.>.
All'interno dell'amministrazione Clinton si ipotizza un possibile sistema composto di membri permanenti e membri a rotazione, formalmente simile al Consiglio di Sicurezza (benché con membri «permanenti» diversi dai cosiddetti P-5). D'altro canto si riconoscono pienamente le difficoltà connesse a qualsiasi proposta di cambiamento nella lista degli ospiti tradizionali dei vertici. In breve, gli americani sembrano convinti che è solo una questione di tempo: i mutamenti nell'economia mondiale renderanno necessario un cambiamento nella composizione del «comitato esecutivo». A breve termine essi si aspettano tuttavia che la forza d'inerzia impedirà qualsiasi riforma nella composizione del vertice, finché le spinte per un cambiamento non diverranno troppo pressanti.
3. L'agenda del vertice: i temi macroeconomici
La politica di coordinamento macroeconomico e le questioni monetarie internazionali hanno costituito il nucleo centrale dell'agenda originaria dei vertici. Com'è noto, le origini dei vertici occidentali si possono fare risalire all'incontro segreto tra i ministri finanziari dei cinque principali paesi industrializzati che si tenne nella biblioteca della Casa Bianca il 25 marzo 1973. Tale incontro era stato convocato dall'allora Segretario di Stato George Shultz per cercare - senza troppa burocrazia e pubblicità - di analizzare meglio i complessi temi monetari da affrontare a seguito del crollo del sistema di Bretton Woods e dello scoppio della prima crisi petrolifera. Quando due membri di quel circolo esclusivo, Helmut Schmidt e Valéry Giscard d'Estaing, giunsero a ricoprire le posizioni di vertice in Germania e Francia, portarono con sé la convinzione che i maggiori problemi di politica economica internazionale potessero essere affrontati in una specie di «Library Group» per leader mondiali.
Al tempo dei vertici di Londra e Bonn del 1977-78, le discussioni sui temi macroeconomici risultavano familiari a sei partecipanti su otto (contando il presidente della Commissione CE Roy Jenkins), che erano stati in precedenza ministri finanziari. Inoltre, secondo la teoria economica allora in auge, le politiche macroeconomiche nazionali avrebbero potuto essere più efficaci se coordinate a livello internazionale. Pertanto il coordinamento fiscale e monetario degli anni '70 fu visto in generale come indice del successo dei vertici. Negli anni '80, il crescente predominio della teoria monetarista ridusse l'importanza e l'efficacia attribuita al coordinamento fiscale e tuttavia la stabilità monetaria continuò a svolgere un ruolo centrale nelle deliberazioni dei vertici. Gradualmente comunque anche questa materia fu sottratta all'agenda dei vertici in quanto i ministri finanziari ne riassunsero il controllo, cosa che venne formalizzata nel 1986 con la delega al gruppo dei sette ministri finanziari e dei loro vice.
Nel momento in cui l'amministrazione Clinton arrivava al potere, dunque, il coordinamento macroeconomico non era più un argomento centrale nell'agenda del vertice. I consiglieri economici di Clinton credevano di dover affrontare una situazione non troppo diversa da quella fronteggiata dai loro predecessori democratici nel 1977. L'economia americana stava riprendendosi troppo lentamente da una recessione debilitante, mentre le economie dei maggiori paesi partecipanti ai vertici (e quindi dei principali mercati esteri degli Stati Uniti) si trovavano in una fase di stagnazione. Come già l'amministrazione Carter, i clintoniani temevano che l'inevitabile conseguenza di ciò sarebbe stato un crescente squilibrio commerciale e una ripresa più lenta del necessario sia entro i confini nazionali che all'estero. Come nel 1977, l'amministrazione statunitense si era impegnata di fronte all'elettorato a raggiungere un maggiore benessere e si augurava di convincere gli altri partecipanti al vertice ad agire nello stesso senso.
Nei suoi primi mesi di vita, pertanto, l'amministrazione Clinton formulò la cosiddetta «strategia di crescita globale», che avrebbe dovuto comportare l'adozione di misure di reciproco sostegno da parte di ciascuno dei principali paesi partecipanti al vertice. Gli Stati Uniti stavano adottando seri provvedimenti per ridurre il deficit fiscale, che da tempo veniva criticato dai sui partner stranieri (e anche da una parte crescente dell'elettorato americano). Contemporaneamente l'amministrazione chiedeva al Giappone di aumentare gli incentivi fiscali alla propria economia e alla Germania di spingere la Bundesbank ad allentare la sua rigorosa politica monetaria, favorendo così un abbassamento dei tassi d'interesse in Europa. Cosciente delle gravi difficoltà che avevano fatto seguito ad analoghe campagne diplomatiche da parte dei Segretari al Tesoro americani nel 1978 e nel 1987, il Dipartimento del Tesoro dell'amministrazione Clinton intraprese una cauta politica di pressione, in particolare incoraggiando un aumento del tasso di cambio yen-dollaro. All'inizio questa politica sembrò dare i suoi frutti, in quanto i giapponesi acconsentirono a concedere maggiori incentivi fiscali, in risposta alle pressioni interne alimentate almeno in parte dall'azione americana.
La «strategia della crescita globale» tuttavia si arenò presto. La Germania resistette alle pressioni non solo degli americani, ma anche degli alleati europei. Il nuovo governo giapponese, entrato in carica dopo il crollo del Partito Liberaldemocratico, sembrò inizialmente disposto a perseguire una politica congeniale agli americani, ma poi fece marcia indietro di fronte alle resistenze delle forze ortodosse capeggiate dai burocrati del Ministero delle Finanze. Infine lo stesso Clinton non spinse oltre il confronto, in parte per calcolo tattico, ma probabilmente soprattutto per una innata riluttanza al «gioco duro», che egli manifestò ripetutamente sia in politica interna che estera durante il primo anno del suo mandato.
Essenzialmente, comunque, la filosofia dell'amministrazione Clinton è molto meno legata ad una politica di coordinamento macroeconomico di quanto lo fosse stata l'amministrazione Carter in circostanze analoghe. Anzitutto perché recenti ricerche econometriche hanno dimostrato come i cosiddetti «moltiplicatori internazionali» siano assai meno efficaci di quanto si potesse ritenere sulla base delle teorie precedenti. In altre parole, i benefici di una crescita più rapida all'estero, per gli americani, sembrano ora molto meno significativi sotto il profilo quantitativo di quanto gli economisti avessero creduto sedici anni prima. In secondo luogo, perché l'esperienza pratica di quasi vent'anni di tentativi di coordinamento ha convinto i consiglieri di Clinton che l'indipendenza delle banche centrali, abbinata alla incontrollabilità di molti parlamenti, non consente ai partecipanti ai vertici di impegnarsi in modo credibile nella realizzazione di politiche macroeconomiche concordate a livello internazionale. «Il problema non sono i vertici» sintetizza un funzionario di Clinton, «ma la politica interna». Per tutte queste ragioni, sia contingenti che teoriche, la nuova amministrazione statunitense è poco propensa a considerare prioritario il coordinamento macroeconomico nella propria agenda per il vertice.
4. L'agenda del vertice: gli altri temi economici
Dalla metà degli anni '80, i vertici hanno prestato una crescente attenzione ai temi di politica microeconomica riguardanti gli «aggiustamenti strutturali». L'amministrazione Reagan riteneva (a ragione) che i propri successi in economia fossero dovuti ad una maggiore flessibilità dei mercati privati in America, in contrasto con le «rigidità strutturali» dei mercati del lavoro e dei capitali europei, caratterizzati da politiche tributarie e di controllo controproducenti. Poco alla volta i capi di governo europei erano giunti a condividere questa diagnosi, anche se resta dubbio il ruolo svolto dai vertici in questa conversione. Nel frattempo, la diplomazia economica americano-giapponese si era sempre più concentrata su questi temi, inizialmente con la cosiddetta «Structural Impediments Initiative» e poi con lo «Schema per una nuova partnerhip economica» sponsorizzato da Clinton. Ora che negli Stati Uniti è stato approvato il principale programma macroeconomico con il «Budget Reduction Act» del 1993, l'amministrazione Clinton sta volgendo la sua attenzione a temi microeconomici come la riforma del sistema sanitario, l'istruzione e la formazione professionale e le politiche di sviluppo industriale, tutti argomenti sui quali l'amministrazione ammette (anzi sottolinea) di avere molto da imparare dai propri partner.
Resta da chiarire quanto sia utile includere nell'agenda futura dei vertici occidentali simili temi microeconomici. Uno scambio di informazioni sulle rispettive esperienze potrebbe costituire l'obiettivo minimo. Tuttavia, durante la preparazione del vertice sull'occupazione deciso a Tokio, l'amministrazione è diventata sempre più dubbiosa sull'utilità di un semplice scambio di idee su materie come, ad esempio, la disoccupazione giovanile, un argomento che aveva figurato in modo inconsistente e occasionale per oltre un decennio nell'agenda dei vertici . D'altro lato, tutti i paesi partecipanti ai vertici sono alle prese con la sfida di adattare le loro industrie e forze lavoro ad un'economia effettivamente globale, in cui masse consistenti di lavoratori a basso salario provenienti dai paesi di nuova industrializzazione (e dalle nuove economie capitaliste dell'Europa orientale e centrale) si trovano di fatto in competizione con i segmenti meno qualificati del mercato del lavoro occidentale. Secondo alcuni funzionari di Clinton, la questione di come affrontare questa sfida senza innescare una spirale protezionistica autodistruttiva costituisce un urgente (e forse promettente) argomento di discussione tra i leader partecipanti ai vertici. I problemi legati alla crescente pressione migratoria verso i paesi del G-7 possono rappresentare un altro tema meritevole di discussione, anche se in questo campo le notevoli diversità tra le esperienze nazionali presenti al vertice (la popolazione relativamente omogenea delle isole giapponesi da un lato, la variegata composizione etnica e gli ideali americani, dall'altro) rendono difficile un dialogo proficuo per una politica dell'immigrazione.
Se un semplice scambio di punti di vista tra i partecipanti al vertice costituisce l'unico obiettivo realistico in alcune aree degli aggiustamenti strutturali, in altri settori il grado di interdipendenza tra le politiche dei paesi occidentali è sufficiente per prevedere autentici negoziati, possibili e forse persino necessari. In talune aree come il sostegno all'agricoltura, la regolamentazione finanziaria e gli investimenti oltre confine, le politiche di un paese influiscono direttamente sugli altri. È qui che i leader nazionali, almeno in linea di principio, condividono l'interesse ad evitare una dispendiosa «politica competitiva» che farebbe aumentare i costi e i rischi per ciascun governo, in quanto ciascuno cercherebbe (invano) di esportare disoccupazione e importare occupazione. In alcuni di questi settori, come i servizi agricoli e finanziari, sono state gradualmente sviluppate regole comuni, ma in molti casi si tratta di tematiche di difficile comprensione per gli stessi addetti ai lavori, figuriamoci per i leader politici. Alcuni importanti funzionari dell'amministrazione Clinton incaricati della preparazione dei vertici vedono in queste problematiche il nucleo potenziale dell'agenda per gli anni '90.
Il commercio estero è stato ovviamente un tema importante in tutti e diciannove i vertici dal 1975 in poi, sia sotto forma di esortazioni a completare i vari cicli di negoziati Gatt, sia con i tentativi di prevenire misure protezionistiche in settori industriali specifici. Nel 1993, tuttavia, il mancato rispetto degli impegni solenni presi dai capi di governo nel corso dei tre vertici precedenti (Houston 1990, Londra 1991 e Monaco 1992) ha portato questo settore a ricoprire un'importanza senza precedenti. Se le nazioni presenti al vertice avessero fallito di nuovo, non tenendo fede alla promessa fatta a Tokio nel 1993 (davanti a loro stessi e al mondo intero) di concludere l'Uruguay Round entro la fine dell'anno, l'istituzione stessa del vertice sarebbe stata messa in discussione. Fortunatamente, tempestivi compromessi (e minori aspettative) da parte di tutti hanno reso possibile il rispetto di tale impegno entro il 15 dicembre 1993. D'altro canto, le numerose questioni lasciate in sospeso nello sforzo finale di completare i negoziati di Ginevra porteranno sicuramente molta acqua al mulino dei prossimi vertici.
5. L'agenda del vertice: l'incerta avanzata verso un nuovo ordine globale nel mondo post-industriale del dopo-guerra fredda
Come ho già avuto modo di dire, tematiche geopolitiche ed argomenti di natura non strettamente economica come terrorismo e ambiente hanno avuto quasi lo stesso peso dell'economia nei vertici occidentali a partire dalla Dichiarazione di Williamsburg del 1983 sugli euromissili. Alcuni di questi temi, ad esempio in materia ambientale, possono essere considerati classici esempi di interdipendenza, nel senso che le scelte di un paese sono vincolate alle scelte di altri paesi. Viceversa, alcuni argomenti «nuovi» come ricerca e sviluppo, rispetto dei «valori democratici» ed anche alcuni temi ambientali vengono inseriti nell'agenda dei vertici - per ammissione di molti degli stessi partecipanti - soprattutto per i benefici interni che l'uno o l'altro leader spera di ottenere, attirando l'attenzione del vertice sul tema di proprio interesse.
Gli argomenti riguardanti la pace mondiale e la sicurezza meritano un'attenzione particolare da parte dei leader che partecipano a questo genere di incontri. Ciò non è meno vero per le relazioni Est-Ovest di oggi di quanto lo fosse all'apice della «seconda» Guerra Fredda degli anni 1980-85. D'altra parte molti osservatori americani ritengono che il sistema dei vertici si sia ormai inceppato vuoi con riguardo alle questioni geopolitiche che a quelle economiche. In realtà, la preparazione della «dichiarazione politica» del vertice è oggi in larga misura opera di un autonomo lavoro dei «direttori politici» dei Ministeri degli esteri del G-7, fuori dal controllo degli stessi sherpa.
Questo processo di coordinamento politico del G-7 è andato ben oltre la semplice preparazione dei vertici. I Ministri degli esteri hanno preso l'abitudine di riunirsi a margine della sessione autunnale dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite e i canali diplomatici del G-7 sono stati utilizzati per favorire il coordinamento della risposta occidentale alla crisi del Golfo nel 1990-91. D'altra parte questo sviluppo non ha le caratteristiche sostanziali del processo parallelo dei ministri finanziari del G-7. Inoltre gli stessi partecipanti al vertice hanno tenuto un comportamento (in contrasto con le effettive potenzialità dei vertici) che sembra voler confermare nella sostanza il cinico riferimento del Times alla «tecnica di dare in pasto le dichiarazioni politiche il primo giorno per tenere i capi di governo al riparo dagli assalti dei giornalisti» R. Putnam e N. Bayne, op. cit. p. 242.>. I vertici del G-7 non hanno ancora risposto alla sfida lanciata da Zbigniew Brzezinski di «trasformare il vertice economico in qualcosa di simile ad un vertice strategico...uno strumento per identificare risposte più coerenti e di più ampio respiro di fronte alle tendenze sempre più preoccupanti della politica mondiale» Zbigniew Brzezinski, Power and Principle: Memoirs of the National Security Advisor, 1977-1981, New York, Farrar Straus Giroux, 1983, pp. 295-96.>.
I funzionari dell'amministrazione Clinton replicano che le varie deliberazioni del G-7 relative alla Russia post-sovietica costituiscono un'eccezione a queste accuse. Essi considerano la decisione di aumentare gli aiuti economici a sostegno delle riforme di Eltsin come il loro principale successo a Tokio e intendono proporre tra i temi prioritari del vertice di Napoli le questioni relative all'accesso ai mercati da parte della Russia e dei paesi dell'Europa centro-orientale. Per certi aspetti questo insieme di argomenti tra loro connessi sembra essere l'ideale per un esame al vertice, dal momento che:
1) praticamente tutte le nazioni importanti fanno parte del G-7;
2) questi argomenti, per loro natura, tagliano orizzontalmente la tradizionale distinzione burocratica presente in tutti i governi tra politica di sicurezza e politica economica;
3) è difficile immaginare un insieme di tematiche che riguardino più direttamente le massime responsabilità degli statisti occidentali.
Essenzialmente i critici americani del vertice occidentale (compreso qualche funzionario dell'amministrazione) ritengono che l'Occidente si trovi di fronte ad una svolta importante nella gestione degli affari internazionali. È probabile che conflitti regionali come quelli in Bosnia, Somalia e Haiti ricorreranno negli anni a venire con allarmante (e paralizzante) frequenza. Si tratta di conflitti civili terribilmente complessi, che spesso traggono origine da risentimenti etnici o tribali e che hanno serie conseguenze sui diritti umani e la pace nel mondo. Sia che la Russia raggiunga i primi risultati nel suo cammino verso la stabilità democratica ed economica, sia che ripiombi nell'antico assolutismo, le certezze geopolitiche del dopo-guerra sono scomparse per sempre.
A medio termine, l'Occidente stesso si trova ad affrontare seri rischi di spaccatura e molti capi di governo sono concordi nel ritenere che le istituzioni internazionali esistenti non si adattano alle nuove circostanze (questo per lo meno è il punto di vista dei principali funzionari dell'amministrazione Clinton). Non è affatto certo che i nostri paesi siano preparati, intellettualmente e politicamente, ad un'epoca di necessaria «ricostruzione istituzionale» e tuttavia appare chiaro che il G-7 rappresenta l'unico sistema esistente in grado di affrontare queste sfide. Il vertice occidentale è l'unico foro che riunisce i più importanti uomini di governo in un contesto costruttivo che abbina potere e (almeno in linea di principio) comunità di intenti.
Una commentatrice americana di grande esperienza come Flora Lewis ha scritto che: «Il G-7 e 1/2 (che significa le nazioni partecipanti al vertice affiancate occasionalmente dalla Russia) sembra essere il sistema più efficace, credibile e flessibile per far s che il mondo vada avanti affrontando questioni di grande rilievo in una dimensione globale, nonché il meglio attrezzato per spingere le maggiori potenze a riconoscere gli interessi comuni che dovrebbero far superare i reciproci contrasti» Flora Lewis, «The G-7 e 1/2 Directorate», Foreign Policy, no 85 (Winter 1991-92), pp. 25-40, citazione da p. 40.>.
Molti osservatori americani sarebbero propensi a considerare troppo ambiziosa questa affermazione, dal momento che i sette capi di governo difficilmente sarebbero in grado di definire i dettagli di un «nuovo ordine mondiale» nel corso di un incontro annuale di 48 ore. D'altra parte, se è necessario raggiungere un consenso tra le nostre nazioni su questioni tanto complesse, il vertice occidentale è probabilmente la migliore occasione per iniziare a farlo.
In conclusione, lo scopo di questa analisi è di illustrare quali sono le principali potenzialità che i leader americani, pubblici e privati, vedono nel vertice occidentale. La persistente utilità del vertice risiede nella sua «forza centripeta», che favorisce una certa convergenza tra i paesi partecipanti nelle tante sedi in cui essi si trovano poi ad interagire. Questa funzione è in assoluto la più importante perché una nuova schiera di capi di governo arriverà molto probabilmente nella stanza dei bottoni nei prossimi anni in tutti i maggiori paesi, sull'onda di un generale scontento per l'operato dei leader attuali che si è andato diffondendo ovunque - a ritmi diversi - nell'ultimo decennio. Molti dei nuovi capi di governo (in molti casi ancora difficili da identificare) saranno arrivati al potere perché avranno promesso un radicale rinnovamento interno e non perché abbiano particolare familiarità con la politica internazionale. La collaudata capacità del sistema dei vertici di sprovincializzare i nuovi leader, così come la sua importante funzione di profilassi in quanto strumento in grado di affrontare le crisi inaspettate che sicuramente si verificheranno, saranno certamente messe più volte alla prova nel corso di questo oscuro decennio. Una riforma che si proponga di valorizzare i vertici occidentali quali occasioni per scambiare punti di vista e stabilire rapporti personali tra capi di governo che non si conoscono susciterà sicuramente l'interesse sia dei partecipanti che degli osservatori americani.
Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.
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