Il Ruolo del G-7 e il Suo Futuro: Una Prospettiva Giapponese

di Hisashi Owada

1. Introduzione

Il vertice economico, nato nel 1975 con l'incontro nel Castello di Rambouillet dei capi di stato e di governo di sei grandi potenze economiche occidentali, sta per celebrare il suo ventesimo anniversario con la riunione che si terrà a Napoli nell'estate 1994. Inoltre, se verrà rispettata la prassi in vigore, la sessione del prossimo anno concluderà il terzo ciclo di incontri tra i sette stati membri.

Negli ultimi anni, tuttavia, negli ambienti ufficiali di alcuni governi partecipanti e anche al di fuori di essi si sono levate numerose critiche alle modalità di attuazione dei vertici. E non è mancato nemmeno un certo scetticismo circa la loro reale utilità.

Date queste premesse, è senz'altro opportuno impegnarsi in un esercizio intellettuale per fare un inventario dei risultati dei vertici passati, per valutare obiettivi raggiunti e fallimenti e per esprimere le nostre idee sul ruolo ed il futuro del vertice, secondo il punto di vista dei diversi partecipanti, ciascuno con le proprie percezioni ed aspettative.

2. Gli obiettivi del vertice

Questo saggio non intende risalire alle origini del vertice economico né ripercorrere in dettaglio l'evoluzione storica del processo dei vertici. Sarebbe davvero inutile impegnarsi in un compito del genere quando esiste già una eccellente letteratura in merito.

Basti confermare in questa sede che ciò che sarà poi conosciuto come vertice del G-7 compare sulla scena in determinate circostanze, quando il mondo occidentale risentiva di numerosi gravi problemi economici provocati dall'effetto congiunto di tre avvenimenti: (a) il collasso del sistema monetario di Bretton Woods a seguito dell'annuncio di Nixon dell'agosto 1971, (b) il primo ampliamento della Comunità Europea nel 1973 e (c) la prima crisi petrolifera del 1973. In questo contesto, emersero sin dall'inizio due approcci diversi a quello che fu poi conosciuto come il vertice del G-7. Secondo un primo approccio, proprio di uno dei padri fondatori del G-7, il presidente francese Valéry Giscard d'Estaing, il vertice era visto come un'occasione in cui i leader delle maggiori economie occidentali si fanno carico delle proprie responsabilità economiche e politiche e concertano le possibili linee d'azione attraverso uno scambio di opinioni. L'altro approccio, proprio del Segretario di Stato americano Henry Kissinger, non si limitava a ribadire il nesso tra relazioni economiche e cooperazione per la sicurezza, ma sollecitava anche la creazione di un meccanismo permanente per «seguire periodicamente le direttive politiche emerse al vertice e valutare le ulteriori decisioni che si rendessero necessarie». È singolare il fatto che sin dall'inizio vi fossero queste due diverse scuole di pensiero circa la portata delle questioni oggetto di discussione e circa il quadro istituzionale in cui il vertice si sarebbe dovuto inserire.

È anche opportuno rilevare che nonostante queste differenze d'approccio - che avranno grande rilievo per le nostre considerazioni sul futuro dei vertici - i partecipanti erano d'accordo sul fatto che il vertice dovesse essere una specie di «club di leader di paesi omogenei». Questo fatto costituisce un importante punto di partenza per la nostra analisi sulle finalità e sulla struttura del vertice. La ragion d'essere del vertice, dalla sua nascita sino al giorno d'oggi, è stata quella di garantire un foro - in senso non-istituzionale - dove i capi di governo di paesi affini o che avevano obiettivi comuni e un'uguale percezione dell'ordine mondiale potessero incontrarsi per scambiare riflessioni e informazioni su problemi di interesse collettivo, in modo da fare emergere dalla discussione una comunanza di intenti o un coordinamento politico spontaneo.

Accettando questa linea di pensiero alla base del vertice, se ne possono identificare i tre principali propositi :

Convergenza: tramite scambi di punti di vista e discussioni, per ridimensionare esplicite divergenze di opinione sino a raggiungere un orientamento comune;

Cooperazione: tramite il raggiungimento di accordi su strategie comuni, per affrontare efficacemente e in chiave collaborativa problemi comuni;

Coordinamento: tramite l'avvio di azioni previamentre concertate, per garantire ai leader strumenti più idonei per superare i condizionamenti interni e realizzare una strategia comune.

3. Una valutazione dei vertici del passato

In base a questi criteri, tutti i vertici dal 1975 sino all'ultimo di Tokio nel 1993 possono essere descritti come relativi successi o fallimenti a seconda della misura in cui ciascuno ha raggiunto gli obiettivi prefissati in quel dato momento.

Chi scrive, dopo una valutazione personale di ciascuno dei vertici e da un punto di vista strettamente giapponese, è giunto alla conclusione che il vertice di maggior successo è stato quello di Bonn del 1978. La lista che segue costituisce un tentativo di indicare i cinque vertici più significativi sino ad oggi, per differenti ragioni: Bonn I (1978); Tokio I (1979); Williamsburg (1983); Tokio III (1993); Houston (1990).

Prendiamoli in esame uno alla volta per capire i motivi che li rendono più significativi rispetto ad altri vertici, alla luce dei compiti che ciascuno di essi si è trovato a dover affrontare in quel dato momento storico.

3.1. Il primo vertice di Bonn (1978)

All'epoca del primo vertice di Bonn, il mondo si trovava ancora in grosse difficoltà a causa della prima crisi petrolifera del 1973, dalla quale i paesi industrializzati non si erano ancora completamente ripresi. L'anno precedente, al vertice di Londra (1977) era stata proposta la cosiddetta «teoria della locomotiva», in base alla quale si richiedeva a Stati Uniti, Germania e Giappone di stimolare le economie dei paesi con tassi di crescita inferiori, in modo da dare nuovo slancio all'economia mondiale. Sfortunatamente, gli intendimenti del vertice di Londra non raggiunsero risultati concreti, soprattutto per il fatto che la «teoria della locomotiva» rimase in larga misura uno slogan privo di sostanza e che nessun governo assunse impegni concreti.

Il primo vertice di Bonn riuscì laddove Londra aveva fallito, non tanto perché lo slogan era stato modificato da «teoria della locomotiva» a «teoria del convoglio», quanto piuttosto perché mise d'accordo i maggiori partecipanti sull'adozione di alcune misure concrete, basate su sacrifici reciproci e bilanciati di portata mai vista in precedenza. Il Giappone decise di assumersi la sua parte di responsabilità accettando un obiettivo di crescita annuale del 7% e tentando un rilancio della propria economia che contribuisse alla crescita dell'economia mondiale. La Germania intraprese un'iniziativa simile accettando l'obiettivo di un ulteriore 1% di crescita nella stessa direzione, mentre gli Stati Uniti si dichiararono disposti ad accettare un sacrificio di analoga portata limitando il volume delle importazioni di petrolio, che contribuivano fortemente a peggiorare la propria bilancia dei pagamenti. Il sacrificio fu piuttosto doloroso per tutti: in Giappone ci furono forti proteste contro il Primo Ministro Fukuda che aveva accettato di pagare un simile prezzo nel bel mezzo di una difficile situazione di bilancio, che avrebbe potuto sopportare un simile stimolo solo tramite un enorme finanziamento del deficit.

Tuttavia, non si può negare che questo pacchetto di sacrifici comuni, che dimostravano la determinazione politica dei leader ad affrontare le difficoltà economiche del momento, abbia contribuito negli anni successivi a ridare fiducia nell'economia mondiale.

L'altra impresa notevole del primo vertice di Bonn furono i progressi compiuti per concludere il Tokio Round dei negoziati Gatt, che trassero non poco vantaggio dall'andamento del vertice. A Bonn infatti ebbero luogo importanti trattative dell'ultima ora tra i maggiori negoziatori, Robert Strauss per gli Stati Uniti, Nobuhiko Ushiba per il Giappone e Wilhelm Haferkamp per la Comunità Europea, tutti presenti di persona al vertice ed impegnati nei negoziati per definire concessioni reciprocamente accettabili, previa consultazione con i loro capi di governo. Ancora una volta prevalsero la consapevolezza della crisi in atto, la volontà di condividere le responsabilità e lo spirito di mutuo sacrificio. Tutto ciò contrasta nettamente con quanto accadde due settenni dopo al vertice di Monaco (1992), che nel momento più critico dell'Uruguay Round non riuscì ad affrontare con decisione le pur difficili questioni cruciali e che incoraggiò le critiche più ciniche, come quella che il vertice si era ridotto ad un incontro dove i partecipanti avevano scelto di cantare «My Way».

3.2. Il primo vertice di Tokio (1979)

Il primo vertice di Tokio fu un'esperienza decisamente difficile per il Giappone sia nella sostanza che nella forma. L'economia mondiale risentiva negativamente della seconda crisi petrolifera del 1978-79 e il disordine economico provocato dall'improvviso quanto esagerato rialzo del prezzo del petrolio stava aggravando il problema di come riciclare il dollaro nell'economia mondiale. Si pensò che la soluzione potesse essere di ridurre la domanda di petrolio nell'intero mondo industralizzato. Gli europei nel corso del vertice di Strasburgo, svoltosi un mese prima di Tokio, non erano riusciti a mettersi d'accordo sulla quota di ciascun paese membro, mentre gli americani e i giapponesi erano riluttanti ad accettare limiti troppo restrittivi al loro consumo di petrolio.

Anche questa volta prevalse il sacrificio reciproco, ma in modo assai più conflittuale. Il presidente francese Giscard d'Estaing, dopo il suo arrivo a Tokio, cercò di formare una nuova alleanza con il presidente statunitense Carter per identificare un quantitativo totale di petrolio per l'intero G-7 che fosse accettabile da tutti e calcolato sulla base delle importazioni di ciascun paese nel corso dell'anno precedente.

Con il tacito consenso britannico, tedesco e americano, il presidente Giscard d'Estaing si preparò a fare una proposta sconvolgente alla sessione plenaria del vertice, senza prima consultarsi con tutti i partecipanti. Il Primo Ministro giapponese Masayoshi Ohira, che presiedeva la riunione in qualità di leader del paese ospitante, fu colto di sorpresa da una proposta che - come rappresentante del Giappone - non poteva avallare. Anche il presidente del Consiglio italiano Giulio Andreotti protestò energicamente e minacciò di lasciare la sala della conferenza se la proposta fosse stata imposta all'Italia.

Date le circostanze, si può affermare che la soluzione proposta al primo vertice di Tokio fosse necessaria per salvare l'economia mondiale; l'esito fu positivo perché si raggiunse un accordo e tutti i paesi del G-7, in misura diversa, furono spinti ad accettare la loro parte di sacrificio.

Tuttavia, il modo in cui si ottenne questo risultato e in particolare la procedura seguita per elaborare la proposta non fu certo encomiabile: i risultati, per quanto legittimi, furono imposti ad alcuni paesi membri senza adottare un metodo di persuasione più oculato, finalizzato ad una piena accettazione dei sacrifici necessari e ad una convergenza di posizioni.

In tal senso, il primo vertice di Tokio fu importante e significativo se valutato in base ai risultati ottenuti, ma fu carente come processo diretto a perseguire una politica consensuale e coordinata.

3.3. Il vertice di Williamsburg (1983)

Il vertice di Williamsburg del 1983 ebbe un successo sui generis, non tanto per avere imposto dei sacrifici quanto piuttosto per avere riunito le forze in un unico fronte per affrontare una crisi percepita da tutti. Per tale ragione dovrebbe essere visto come uno dei vertici più significativi.

È bene ricordare che durante il vertice di Versailles dell'anno precedente si era tentato senza successo un approccio troppo ambizioso ad alcuni dei problemi più controversi, come le sanzioni economiche all'Unione Sovietica, in un'atmosfera priva di una percezione comune della crisi e in cui si era poco propensi ad accettare sacrifici. Memori del fiasco di Versailles, a Williamsburg i partecipanti ritennero opportuno impegnarsi in un'opera di ricostruzione che rinsaldasse il senso di solidarietà. In effetti, la divergenza di interessi evidenziatasi a Versailles con la rottura tra Francia e Stati Uniti aveva pregiudicato in modo serio e pericoloso la solidarietà tra i paesi dell'allenza occidentale. Era dunque importante che il G-7 riaffermasse la propria solidarietà in un ampio contesto di alleanza per la sicurezza dell'Occidente. Il vertice di Williamsburg fece esattamente questo: rafforzò lo spirito di collaborazione - cosa che non richiese troppi sacrifici e quindi fu più facile da ottenere che in altri casi - di fronte alla minaccia di un pericolo imminente dovuto alla decisione sovietica di dispiegare i missili SS-20 in Europa e in Asia. Lo slogan «la sicurezza è indivisibile» ebbe successo nell'accomunare gli interessi di tutto il G-7, facendo di Williamsburg uno dei vertici più politicamente orientati della storia.

3.4. Il terzo vertice di Tokio (1993)

L'ultimo vertice di Tokio - Tokio III (1993) - non va annoverato tra i più spettacolari e tuttavia può essere considerato uno dei vertici di maggiore successo per i risultati ottenuti.

I capi di governo si proponevano di affrontare nel corso del vertice tre argomenti principali. In primo luogo, come gestire in modo efficace il problema degli aiuti alle riforme in Russia; secondariamente come far fronte alla grave recessione del mondo industrializzato dove un livello intollerabile di disoccupazione stava scuotendo il tessuto sociale dei paesi interessatii; in terzo luogo, come restituire credibilità ai leader del G-7 stimolando la loro volontà e capacità politica per portare a buon fine entro il 1993 l'Uruguay Round dei negoziati Gatt.

Il primo problema - l'assistenza alla Russia - non era un punto su cui poter raggiungere facilmente un consenso significativo. Era difficile ottenere una convergenza di prospettive politiche tra i membri del G-7 sulla Russia in un nuovo contesto mondiale dal quale erano scomparse le preoccupazioni per la sicurezza date dalle tensioni Est-Ovest che avevano costituito un fattore unificante e dove ogni membro del G-7 tendeva a modellare la futura Russia secondo schemi propri legati ai particolari interessi geopolitici. Da un lato, molti paesi europei membri del G-7 consideravano quella degli aiuti alla Russia una questione che non consentiva altre scelte, dal momento che il fallimento della presidenza Eltsin avrebbe significato una catastrofe per l'Europa, indipendentemente dall'efficacia che gli auti avrebbro potuto avere. I giapponesi d'altra parte tendevano a vedere la situazione in modo più distaccato, sostenendo che se non vi erano le condizioni favorevoli per un successo e se l'assistenza offerta non fosse stata ben utilizzata, si sarebbero semplicemente sprecate ingenti somme di denaro, Gli americani, in particolare durante l'amministrazione Bush, avevano avuto inizialmente un approccio prudente non molto diverso da quello giapponese; ma quando nel paese aumentarono le critiche verso questo atteggiamento troppo passivo di fronte alla prospettiva storica di una trasformazione mondiale, la nuova amministrazione Clinton cambiò posizione e divenne molto più determinata nell'offrire aiuti a Eltsin quale rappresentante delle forze democratiche in Russia.

In tale contesto, il terzo vertice di Tokio rappresentò un chiaro esempio della capacità del G-7 di elaborare una strategia comune e di trasformare le divergenze politiche frutto di una divergenza di opinioni in un consenso politico basato su una comune percezione della situazione in Russia. Per attuare questa trasformazione e identificare misure concrete e realmente efficaci, era importante avviare un dialogo approfondito tra gli esperti del G-7 a livello di sherpa ed una discussione strategica tra i membri del G-7 a livello di ministri, senza cedere alla facile tentazione di manifestare un sostegno politico di mera facciata. Da questo punto di vista, per il successo del terzo vertice di Tokio fu senza dubbio più importante la conferenza dei ministri degli esteri e delle finanze del G-72D1 che si tenne sempre a Tokio nel mese di aprile che non un incontro straordinario del G-72D1 a livello di vertice, come avrebbero voluto alcuni leader europei.

Apparve ancora più difficile individuare ricette efficaci per affrontare il secondo problema, quello della stagnazione economica in gran parte del mondo industrializzato. Tokio III ottenne un risultato degno di nota riuscendo ad identificare e ad inserire nella Dichiarazione economica gli obiettivi che ognuna delle tre componenti regionali del G-7 - Europa, Nord America e Giappone - avrebbe dovuto perseguire. Vero è che si trattò di un risultato sulla carta più che nella realtà dei fatti, soprattutto se paragonato ai successi ottenuti durante il primo vertice di Bonn del 1978, quando Germania, Stati Uniti e Giappone si erano impegnati pubblicamente a fare sacrifici molto più concreti, Tuttavia anche l'esito modesto di Tokio III è stato apprezzato e valutato positivamente rispetto ai magri risultati del vertice di Monaco dell'anno precedente che, in circostanze analoghe, non aveva saputo affrontare il problema ed era stato ironicamente soprannominato il «vertice di Frank Sinatra».

Anche riguardo al terzo problema - come dare impulso ai negoziati dell'Uruguay Round - il vertice di Tokio è riuscito laddove il vertice di Monaco aveva fallito, preparando il terreno per una positiva conclusione delle trattative. Durante gli anni precedenti, in particolare dal terzo vertice di Londra del 1991, i capi di governo avevano subito una grave perdita di credibilità a causa dell'Uruguay Round, essenzialmente per il fatto che nonostante le dichiarazioni di impegno a concludere il negoziato entro l'anno, i leader non avevano fatto nessuno sforzo concreto per raggiungere tale obiettivo né durante il vertice né successivamente. Questa volta, a Tokio, i membri del G-7 fecero del loro meglio per realizzare progressi importanti in una delle aree cruciali del negoziato. Questo passo avanti, unito all'impegno personale dei leader del G-7, fu decisivo per rendere più credibile il seguito della trattativa. Il tema prescelto a questo scopo fu l'accesso ai mercati. L'argomento fu dibattuto ampiamente alla vigilia del vertice di Tokio (in modo non dissimile da come lo era stato al primo vertice di Bonn) e l'accettazione di un pacchetto di sacrifici comuni da parte della Comunità Europea, degli Stati Uniti e del Giappone consentì la svolta verso la conclusione definitiva dell'Uruguay Round nel mese di dicembre.

Possiamo dunque annoverare il terzo vertice di Tokio tra i successi della storia dei vertici per essere stato in grado di adottare, con sacrifici da parte di tutti, una strategia comune su una questione importante.

3.5. Il vertice di Houston (1990)

Il vertice di Houston si svolse in un'atmosfera di relativa calma sul fronte economico. Benché la ripresa negli Stati Uniti fosse ancora lenta, Giappone ed Europa stavano ottenendo risultati economici estremamente significativi e non vi erano questioni controverse di politica economica che i partecipanti al vertice dovessero discutere. Gli avvenimenti dei mesi precedenti, la caduta del muro di Berlino ed il crollo dell'impero sovietico nell'Europa centro-orientale, avevano provocato grande euforia ed ottimismo per il futuro politico mondiale. In tale situazione era naturale che il vertice di Houston - un mese prima della crisi del Golfo, che scosse il mondo e modificò questa visione ottimistica - fosse caratterizzato da grandi speranze e aspettative per un nuovo ordine internazionale.

L'argomento più importante, sul quale era necessario un coordinamento tra i membri del G-7, era l'atteggiamento da tenere nei confronti della Cina dopo la tragedia di Tienanmen. La questione era delicata nella misura in cui rischiava di sfociare in una controversia esplosiva molto simile a quella del vertice di Versailles sulle sanzioni economiche all'Unione Sovietica. Molto dipendeva dal tipo di consenso che il G-7 avrebbe saputo creare su un atteggiamento comune verso la Cina, dopo che il precedente vertice di Parigi aveva espresso un'unanime condanna e adottato delle sanzioni contro la brutale soppressione delle libertà da parte delle autorità cinesi. Anche questa volta, come per le sanzioni economiche all'Unione Sovietica adottate a Versailles, c'era una divergenza di opinioni tra i membri del G-7 circa la natura degli avvenimenti di Tiananmen e l'atteggiamento da tenere verso la Cina. Inoltre, le diverse valutazioni politico-strategiche, frutto delle diverse prospettive dei paesi del G-7 sulle implicazioni geopolitiche del ruolo della Cina per la regione e per il mondo intero, tendevano in questo frangente a determinare un diverso approccio nei confronti del problema.

Il vertice di Houston portò ad una convergenza tra queste diverse percezioni e orientamenti, tanto che venne raggiunto un consenso sull'atteggiamento politico da tenere nei confronti della Cina. In sostanza, si convenne sull'opportunità di non lasciare che la Cina si isolasse dalla comunità internazionale, pur ribadendo alla laedership cinese che la repressione di Tienanmen era assolutamente inaccettabile ed imperdonabile. Questa politica, che da un lato insisteva sulla necessità di salvaguardare fondamentali norme di condotta e dall'altro puntava sulla moderazione incoraggiando il governo cinese a procedere verso le riforme e l'apertura al contesto internazionale, intendeva indurre la Cina ad imparare la lezione di Tienanmen e a non ripetere lo stesso errore, perseguendo la via del progresso economico e delle riforme politiche, per aprire maggiormente la società cinese al mondo esterno.

Il vertice di Houston fu dunque uno dei più significativi per aver realizzato un simile coordinamento al massimo livello.

4. I principali temi per l'agenda dei vertici futuri

Alla luce di queste esperienze, è opportuno analizzare rapidamente quali dovrebbero essere i principali argomenti all'ordine del giorno a Napoli e ai prossimi vertici. Tra le numerose importanti questioni che potrebbero essere oggetto di discussione, quelle prioritarie sono cinque: il coordinamento macroeconomico, la Russia, la strategia per lo sviluppo, le politiche commerciali dopo la conclusione dell'Uruguay Round e i temi politici.

4.1. Il coordinamento economico

Negli ultimi anni è ormai diventato un luogo comune che l'efficace meccanismo di coordinamento economico creato nel dopoguerra, basato sul sistema monetario di Bretton Woods, abbia smesso di funzionare e sia arrivato al collasso dopo l'introduzione di un sistema di cambi flessibili. Con questa premessa, si è arrivati ad affermare che non bisogna aspettarsi un vero coordinamento globale in campo macroeconomico attraverso il meccanismo del G-7.

Al contrario, proprio a causa della perdita di efficacia del sistema di Bretton Woods, diventa più importante che mai un coordinamento a livello macroeconomico tra le maggiori economie industriali. La sempre maggiore interdipendenza tra le economie ha reso ormai antiquata una politica economica condotta autonomamente dai singoli paesi. Le principali economie industriali hanno bisogno di un maggior coordinamento sia a livello macroeconomico che microeconomico, nonché di politiche strutturali.

Inutile dire che il vertice costituisce la più importante occasione per potenziare ed ampliare il coordinamento. La «doppia strategia» adottata al terzo vertice di Tokio ne costituisce un esempio significativo. Questa strategia si propone di ridurre la disoccupazione mediante una combinazione di interventi macroeconomici e strutturali.

4.2. L'assistenza ai tentativi di riforma in Russia

Sembrerebbe ovvio considerare la fine della Guerra Fredda come la causa di tutti i cambiamenti strutturali che rileviamo nella comunità internazionale. In realtà, la cosa è vera solo parzialmente. Ciò che ha determinato il crollo del regime totalitario guidato dall'Unione Sovietica è stata la sua sistematica incapacità di adattarsi ai graduali ma continui cambiamenti strutturali avvenuti nella comunità internazionale negli ultimi due secoli. In tal senso, la fine della Guerra Fredda è stato piuttosto il risultato di tali cambiamenti che non la loro causa. Il regime politico-economico totalitario dell'Unione Sovietica, privo della flessibilità che solo la libertà e la creatività possono consentire e così chiuso in una visione del potere incentrata sulla forza militare tipica della Guerra Fredda, non poteva convivere con i cambiamenti qualitativi della comunità internazionale, con il progresso scientifico e tecnologico, con lo sviluppo dei mezzi di comunicazione e dei trasporti, con il sempre più radicato processo di interdipendenza. Il risultato fu il crollo di un regime che si fondava eccessivamente su di un potere politico artificiale e sulla forza militare.

Per questi motivi è estremamente importante che il tema dell'integrazione della Russia nella comunità internazionale compaia nell'agenda dei futuri vertici. La Russia di Eltsin ha intrapreso grandi sforzi riformistici e si sta impegnando in una metamorfosi sistematica del proprio sistema economico e politico e dei propri orientamenti in politica estera. Se la Russia riuscirà a trasformarsi, più che a riformarsi, su questi tre fronti, potrà diventare un alleato dell'Occidente nel comune tentativo di costruire un mondo migliore. I paesi del G-7 dovrebbero garantire un ampio sostegno agli sforzi per le riforme, nella misura in cui la Russia sta attivamente cercando di diventare un nostro partner. Perché ciò avvenga, tuttavia, è essenziale che i nostri aiuti siano orientati nella giusta direzione. Il G-7 dovrebbe continuare questa politica fintanto che la Russia si impegnerà nelle riforme.

Il G-7 deve coordinare una linea politica sulla questione russa, mantenendo un dialogo costante con quel paese e intensificando le discussioni al proprio interno, con lo scopo di raggiungere questo importante obiettivo della sua attività.

4.3. Una strategia per lo sviluppo

Un altro settore che in questo momento storico dovrebbe vedere seriamente impegnati i paesi del G-7 è la cooperazione allo sviluppo.

La fine della Guerra Fredda non significa solo la scomparsa del conflitto Est-Ovest, ma dovrebbe anche significare la fine dei vecchi rapporti Nord-Sud. È innegabile che durante il periodo della Guerra Fredda il problema dello sviluppo risentisse della contrapposizione politica Est-Ovest, per cui il problema Nord-Sud veniva collegato al problema Est-Ovest, benché la maggior parte dei paesi di recente indipendenza del Sud del mondo fosse costituita da ex-colonie dell'Occidente.

Con il crollo del blocco orientale, la perdità di legittimità dell'ideologia socialista e il fallimento del modello economico socialista nella maggior parte dei paesi del Sud del mondo, anche questa concezione è venuta meno. Questo fatto ci fornisce un'opportunità per analizzare la questione dei paesi in via di sviluppo su basi nuove e liberi da condizionamenti ideologici. Il Giappone pertanto propose che il terzo vertice di Tokio si soffermasse a riflettere su una nuova strategia per lo sviluppo, sufficientemente ampia da prendere in considerazione tutti i fattori importanti per lo sviluppo: Oas (Organization American States), investimenti, commercio, annullamento dei debiti dovrebbero essere valutati in modo organico e allo stesso tempo abbastanza differenziato perché gli interventi possano rispondere alle caratteristiche di ciascun paese nei diversi stadi di sviluppo. Il G-7 deve riuscire a concretizzare questi schemi concettuali tramite un impegno ed un sostegno reali.

4.4. La politica commerciale dopo l'Uruguay Round

Il sistema commerciale multilaterale di libero scambio, che è alla base di una solida economia mondiale, dovrebbe uscire rafforzato dalla recente positiva conclusione dell'Uruguay Round. Il Gatt sta per essere sostituito dall'Organizzazione Mondiale per il Commercio, con responsabilità molto più ambiziose che vanno oltre il tradizionale commercio di beni e coinvolgono nuovi settori quali il commercio di servizi ed i diritti di proprietà intellettuale.

È necessario che i capi di governo del G-7 promuovano l'adozione di nuove regole internazionali in questi settori, che corrispondano all'espansione delle finalità del nuovo organismo e delle aree interessate alle transazioni economiche internazionali. Ci si dovrebbe occupare delle implicazioni connesse alle relazioni tra commercio e ambiente e a quelle tra commercio e concorrenza. Per fare questo, possiamo attingere al lavoro pionieristico dell'Ocse.

4.5. I temi politici

Non c'è nessuna garanzia che la comunità internazionale, finita la Guerra Fredda, si stia muovendo verso un ordine più pacifico, democratico e stabile. In effetti, benché sembri paradossale, la fine della Guerra Fredda, che ha determinato la sparizione del conflitto basato sullo scontro ideologico, ha portato alla superficie una pletora di conflitti nazionali e religiosi che erano stati sinora arginati dal regime bipolare e una tendenza all'egemonia regionale legata alle risorse e al territorio.

Nella prospettiva giapponese, questi cambiamenti strutturali assumono un nuovo particolare significato. Il Giappone è diventato un partner importante, capace e desideroso di condividere l'onere del mantenimento di un nuovo ordine internazionale emergente svolgendo un ruolo costruttivo nella dinamica collettiva. Per dare concretezza a questa linea di pensiero è essenziale che vi sia una sede adatta dove la volontà politica possa essere tradotta in pratica. Sfortunatamente, questa volontà giapponese di svolgere un ruolo costruttivo non ha potuto trovare riscontro pratico proprio a causa della mancanza di un meccanismo istituzionale che lo rendesse attuabile.

È vero che nell'ambito degli incontri dei ministri finanziari del G-7 è stato realizzato un coordinamento macroeconomico soprattutto in materia fiscale e monetaria. Tuttavia, resta il dubbio se sia stato attuato un coordinamento sufficiente per la gestione dell'economia mondiale, che comprenda in modo organico sia i fattori macroeconomici in campo fiscale e monetario sia i fattori microeconomici legati al commercio, agli investimenti e all'occupazione. È necessario un livello di integrazione assai maggiore sia riguardo ai settori da coprire sia riguardo alle parti coinvolte nel processo di coordinamento.

Quanto al coordinamento politico, la situazione richiede un'attenzione ancora più urgente. Sfortunatamente il Giappone è al di fuori dei meccanismi istituzionali che regolano il coordinamento tra i maggiori partner del mondo industrializzato: Nato, Ueo, Unione Europea (in particolare la Cooperazione politica europea, Cpe) e Consiglio d'Europa. La sua partecipazione alla Csce - cui è stato ammesso recentemente ed entro determinati limiti - ha avuto un significato poco rilevante data la scarsa efficacia di questo organismo come effettivo centro di coordinamento politico; inoltre, il fatto che sia stato ammesso solo in qualità di ospite ha fortemente limitato ogni possibile impatto del Giappone nel processo politico della Csce.

Date queste circostanze, è facile capire perché il vertice abbia assunto per il Giappone un particolare significato per la continuità di un coordinamento politico sulle principali questioni mondiali di interesse comune. Niente potrebbe essere più lontano dalla verità dell'affermazione, fatta da alcuni, che questo interesse equivalga ad un tentativo di fare del G-7 il direttorio politico del mondo. In realtà, se si esamina la storia dei vertici, si trovano casi evidenti in cui questo coordinamento politico ha svolto un ruolo estremamente costruttivo; il vertice non ha mai rischiato di cadere nella trappola di autodesignarsi direttorio politico per il mondo intero. Ad esempio, sia le linee politiche enunciate dalla Francia ai tempi del primo vertice di Tokio sulla questione mediorientale e sul terrorismo internazionale sia la posizione assunta dal G-7, sempre su iniziativa francese, al vertice di Parigi del 1989, in relazione agli eventi di Tienanmen, hanno svolto un'importante funzione. Anche il coordinamento raggiunto a Houston sulla questione cinese, dopo le sanzioni dell'anno precedente, fu veramente utile nella misura in cui consentì un approccio univoco basato su un comune orientamento verso la Cina, frutto del superamento di divergenze che altrimenti avrebbero potuto persistere. Il caso della Cina al vertice di Houston dimostra ampiamente la validità delle argomentazione sin qui sostenute, in base alle quali il processo dei vertici risponde ad uno scopo importante: favorire il superamento di divergenze nell'interpretazione e valutazione dei fatti ed il raggiungimento di orientamenti omogenei, come unica premessa per concertare volontariamente azioni comuni.

5. Alcuni problemi organizzativi

L'analisi del passato sintetizzata nel paragrafo 3 servirà da riferimento per un esame del processo dei vertici da un punto di vista funzionale, per farne una valutazione critica e per suggerire possibili miglioramenti. Da questa prospettiva emergeranno una serie di elementi degni di considerazione. Esaminiamo i più salienti.

5.1. Validità dei vertici

Considerato l'andamento variabile dei vertici del passato, la prima questione fondamentale è se il vertice come sistema per coordinare le politiche dei paesi del G-7 vada scartato in quanto poco efficace o non sia più comunque di alcuna utilità.

Attualmente la comunità internazionale sta affrontando grandi cambiamenti strutturali. Il crollo del regime sovietico nel dicembre 1991 simboleggia la fine di un sistema bipolare basato sulla contrapposizione tra Stati Uniti e Unione Sovietica. Questo significa anche la scomparsa del contesto che ha connotato le relazioni internazionali dalla fine della seconda guerra mondiale, il quale per il momento non è ancora stato sostituito da alcuna nuova struttura capace di garantire pace e stabilità. La realizzazione di un nuovo contesto non sembra essere un compito facile. Dobbiamo a questo punto mettere in discussione la validità stessa del vertice, creato per essere strumento di coordinamento tra i paesi occidentali nell'epoca del confronto bipolare Est-Ovest? La risposta a questa domanda dev'essere un «no» categorico.

Il processo di integrazione della comunità internazionale ha generato in tutte le nazioni il bisogno di confrontarsi con problemi di carattere globale: in particolare la gestione macroeconomica dell'economia mondiale, ma anche altre questioni quali i rifugiati, l'ambiente, la lotta contro l'Aids ed altre malattie mortali, e la lotta a forme di criminalità transnazionali come il terrorismo internazionale e il contrabbando di droga. Soprattutto nel campo economico è diventato impossibile per le singole nazioni operare prescindendo da una prospettiva globale. In tutti i settori sta diventando più forte e radicata l'interdipendenza delle nazioni.

In questo mutato quadro, la natura del nuovo ordine internazionale che sostituirà il vecchio bipolarismo non potrà essere, come sostengono alcuni, di tipo unipolare. E non sarà nemmeno un mondo multipolare che poggi su un equilibrio di potere basato sulla realtà geopolitica. Può esservi solo un ordine mondiale basato sulla cooperazione internazionale tra le principali nazioni che dimostrano la volontà e la capacità di costituire e mantenere tale ordine.

In un sistema del genere e nell'ambito della struttura trilaterale costituita da Asia orientale, Europa e Nord America, la cooperazione tra le democrazie industriali avanzate avrà un ruolo cruciale. Anche volendo considerare la sola sfera economica, l'insieme delle economie di Giappone, Stati Uniti ed Europa totalizza più del 70% del Pnl mondiale. Inoltre la triade formata da Giappone, Stati Uniti ed Europa ha raggiunto il benessere e la prosperità sulla base di valori comuni: libertà, democrazia, legalità e rispetto dei diritti umani. Ora che la Guerra Fredda è finita e che si riconosce l'importanza di costruire un mondo basato su questi valori universali, è essenziale che queste nazioni collaborino strettamente per rafforzare il nuovo ordine internazionale.

Si ha ragione di ritenere che siano questi i motivi che determinano la validità intrinseca del vertice del G-7, in un ordine basato sulla pax consortis e in un'epoca di interdipendenza.

5.2. Composizione e struttura del vertice

Se, come si è detto, la validità del vertice risiede essenzialmente nel suo ruolo di centro di coordinamento tra paesi che perseguono politiche comuni e basate sulla condivisione di valori (cioè la filosofia del club di paesi omogenei), diventa fondamentale la questione della composizione di questo club, perché da ciò dipende la sua fisionomia.

Dobbiamo tenere presente le differenze tra i diversi centri di coordinamento politico nell'era della pax consortis scaturita dalla fine della Guerra Fredda. In particolare occorre considerare la basilare disparità di finalità e funzioni tra le Nazioni Unite ed il G-7; benché entrambi gli organismi perseguano obiettivi di grande utilità nel contesto attuale, essi assolvono questo compito in modo radicalmente diverso. Le Nazioni Unite - organizzazione internazionale a vocazione universale di cui fanno parte in linea di principio tutti i membri della comunità internazionale con la loro molteplicità di interessi, ordinamenti politici, credenze religiose e ideologie - rappresentano un foro di coordinamento e di carattere decisionale in cui si cerca di armonizzare queste differenze tramite dibattiti e prese di posizione. Il suo principale organo per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, il Consiglio di Sicurezza, è dotato di un forte potere esecutivo per agire come direttorio politico della comunità internazionale e dovrebbe vedere rappresentate tutte le maggiori potenze desiderose e capaci di svolgere tale funzione.

Viceversa il vertice del G-7 non è e non dovrebbe essere un'istituzione a carattere mondiale. Presupponendo che le sue caratteristiche principali siano quelle descritte poc'anzi, la sua ragion d'essere è diversa da quella delle Nazioni Unite. Per svolgere le sue funzioni, il vertice non aspira ad avere una rappresentanza universale come le Nazioni Unite che riuniscono tutte le potenze mondiali indipedentemente dalle diverse finalità politiche e scelte di valori. Il vertice del G-7 deve svolgere funzioni molto diverse da quelle assegnate alle Nazioni Unite.

Pertanto sarebbe sbagliato ritenere che la Russia, o anche la Cina, debbano essere automaticamente ammesse a partecipare al G-7 per la sola ragione che sono tra le maggiori potenze mondiali e quindi non dovrebbero essere escluse dal direttorio politico mondiale.

Al contrario, l'integrità e l'omogeneità del G-7 potrebbero essere compromesse dall'ingresso di paesi che rappresentano valori e obiettivi politici diversi, laddove ciò dovesse rendere il G-7 totalmente inefficace nel raggiungimento delle proprie finalità.

Un altro fattore meritevole della massima attenzione e relativo alla composizione e struttura del vertice è il problema di quella che alcuni ritengono essere la doppia rappresentanza dei paesi dell'Unione Europea. La partecipazione della Comunità Europea come entità separata e indipendente dagli altri paesi del G-7 che ne sono membri ha subito una graduale evoluzione, in particolare a causa della natura controversa del problema della doppia rappresentanza. Al primo vertice di Rambouillet non era stata prevista la presenza della Comunità Europea separatamente da quella dei paesi europei partecipanti. Fu al terzo vertice (Londra 1977) che la Commissione venne ammessa a partecipare parzialmente, con il legittimo pretesto che uno dei principali temi di discussione, il commercio, ricadeva nella sua competenza esclusiva.

Successivamente, a partire dal vertice di Versailles del 1982, entrò in vigore una nuova procedura che consentì la partecipazione del capo di governo del paese che deteneva la presidenza della Comunità Europea al momento del vertice. In una certa misura sembrò prevalere l'anomala situazione di una doppia rappresentanza di quei membri del vertice che appartengono anche alla Comunità Europea; Francia, Germania, Italia e Regno Unito sono rappresentati sia dai loro capi di stato o di governo sia dalla Comunità Europea, che a sua volta è rappresentata sia dal presidente della Commissione che dal presidente del Consiglio.

Si potrebbe sostenere che questa anomalia non è poi così sostanziale, visto che il vertice del G-7 non è un organismo decisionale dove una doppia rappresentanza equivarrebbe ad una ingiustizia. Tuttavia, benché il vertice del G-7 non abbia formalmente funzioni decisionali, questa situazione anomala può comunque costituire un problema nella misura in cui anche ai fini di una politica di coordinamento la composizione determina l'orientamento generale della conferenza. Ricordo che uno dei partecipanti statunitensi, durante un vertice, sollevò il problema affermando che «a volte si verifica che sia la coda a dimenare il cane anziché il cane a dimenare la coda, a causa della prevalenza numerica degli europei».

5.3. L'organizzazione del vertice

Un'altra lamentela che ricorre sempre più frequentemente riguarda la «burocratizzazione» del meccanismo dei vertici. I rappresentanti personali dei partecipanti sono stati soprannominati sherpa per la loro funzione di guida che conduce fino al vertice, attraverso una lunga fase preparatoria. Come conseguenza, il momento del vertice si riduce a poco più di una rituale approvazione del lungo lavoro svolto dagli sherpa, che assume la forma di una dichiarazione scritta in gergo burocratico la quale a sua volta rappresenta il prodotto finale degli elaborati negoziati tra funzionari che precedono il vertice stesso.

Per contrastare questa tendenza, uno dei partecipanti ha suggerito che non venga necessariamente preparata una dichiarazione e che gli incontri degli sherpa siano ridotti al minimo, in modo da lasciare ampio spazio alle discussioni a ruota libera tra i partecipanti al vertice. C'è da chiedersi se questo suggerimento non sia basato su un'erronea interpretazione del processo e non abbia implicazioni pericolose.

Anzitutto, è vero che l'eccessiva burocratizzazione del processo preparatorio dei vertici è una questione rilevante, ma questa tendenza è andata peggiorando solo negli ultimi anni. L'indispensabile fase preparatoria che precede il vertice, da utile momento di confronto e coordinamento tra i rappresentanti personali dei partecipanti è diventata un processo burocratico finalizzato agli aggiustamenti linguistici della dichiarazione finale, nel tentativo di smorzare eventuali discordanze di vedute. In questo senso, occorrerebbe rivitalizzare il vertice e migliorarne la funzione di autentico sistema di coordinamento politico.

Ciononostante, è necessaria una certa cautela verso alcune delle proposte di riforma più radicali riguardanti l'organizzazione del vertice. È stato suggerito di lasciare piena libertà ai partecipanti di impegnarsi in una «chiacchierata davanti al caminetto» tra amici, senza alcun preparativo preliminare, come era avvenuto a Rambouillet; è stato detto che il meccanismo dei vertici dovrebbe consentire ai leader del mondo industrializzato di sviluppare rapporti personali; e quindi che il miglioramento sarebbe legato ad una minore preparazione dell'incontro da parte degli sherpa, e così via.

Queste opinioni così radicali si basano su un'erronea valutazione storica, su un'interpretazione in certa misura ingenua delle numerose e complesse questioni che affliggono il mondo attuale e su un approccio semplicistico al meccanismo dei vertici. Per prima cosa non è vero che il vertice di Rambouillet, che può aver mantenuto alcune delle caratteristiche delle «chiacchierate davanti al caminetto» tipiche del precedente «Library Group», non sia stato preceduto da intensi preparativi. Si è trattato di un vertice preparato nei minimi dettagli. In secondo luogo, cosa ancora più importante, molte delle questioni che i leader si trovano a dover discutere, in particolare nel settore economico, sono di natura talmente complessa e presentano aspetti tecnici talmente complicati che è difficile anche solo afferrarne il significato, per non parlare di farne l'oggetto di una significativa politica di coordinamento.

Questi argomenti devono essere oggetto di attente e strutturate analisi prima di essere presentati al tavolo del vertice per un reale coordinamento e un intervento decisionale. Chiacchierare davanti al caminetto per intessere rapporti interpersonali è una cosa, promuovere una vera politica di coordinamento per ottenere dei risultati è un'altra. Non c'è niente di sbagliato nella prima interpretazione del vertice, se non che tenere un vertice per questa sola ragione sarebbe oltremodo costoso e discutibile sotto il profilo costi-benefici. Il vertice deve senz'altro costituire un'opportunità di conoscenza, ma questa non può essere la sua finalità precipua. Per perseguire il secondo obiettivo e farne la ragione essenziale del vertice, è opportuno ed inevitabile impegnarsi in complesse - e non necessariamente prolisse - discussioni sui contenuti a livello degli sherpa, al fine di identificare i problemi, assimilare i fattori importanti e suggerire delle linee direttive per il coordinamento tra i capi di governo. Se vogliamo considerare seriamento il vertice come uno dei pochi meccanismi di coordinamento in un mondo dove la pax consortis basata su una cooperazione effettiva tra i maggiori partner delle democrazie industrializzate è all'ordine del giorno, dobbiamo avere un approccio più strutturato alle molte questioni vitali che sono portate all'attenzione dei vertici, evitando allo stesso tempo le lungaggini burocratiche connesse alla preparazione di un documento che in sostanza non serve a molto.

5.4. L'istituzionalizzazione del sistema del G-7

Un problema legato alla burocratizzazione del vertice, ma non necessariamente coincidente con esso, è l'istituzionalizzazione del G-7 inteso come sistema.

Abbiamo visto che il primo vertice a Rambouillet era stato il frutto più della necessità e della saggezza del momento, piuttosto che di decisioni lungamente ponderate. Non era nemmeno previsto che avesse un seguito. Ma dopo il successo di quell'incontro iniziale, i vertici si sono affermati come un processo permanente e hanno ottenuto un riconoscimento internazionale proprio grazie agli importanti risultati raggiunti a Rambouillet, Bonn I e Tokio I.

D'altra parte, il crollo del sistema internazionale legato alla Guerra Fredda, il cui contesto di confronto bilaterale, con una superpotenza in ciascuno dei due campi, poteva garantire un ordine basato rispettivamente sulla pax americana e sulla pax sovietica, impone una nuova visione dell'ordine internazionale e dei meccanismi per mantenerlo. È inevitabile un ordine internazionale fondato sulla pax consortis che, per quanto imperfetto e fragile, è l'unico possibile in questa fase di transizione. Sulla base di queste premesse, il vertice del G-7 rappresenta l'unica garanzia per il mantenimento della pax consortis tramite la cooperazione dei maggiori rappresentanti del mondo industrializzato. Pertanto dovrà essere consolidato in virtù della sua accresciuta importanza piuttosto che rifiutato in quanto superato e inefficace. Se abbiamo bisogno di questo meccanismo quale strumento dell'impegno collettivo nella gestione dell'ordine politico ed economico internazionale, dobbiamo trovare modi concreti per consolidarlo e farne un centro di vero coordinamento politico e non ridurne l'efficacia rendendolo meno strutturato o facendolo diventare un semplice salotto per chiacchierate davanti al caminetto.

Raggiungere questo scopo non è facile, non solo per i numerosi problemi tecnici e logistici da superare, ma soprattutto a causa delle possibili divergenze filosofiche sulle finalità del G-7. Se lasciamo da parte per un momento il dibattito teorico circa l'opportunità di avere un vertice quale centro di coordinamento politico, è evidente come sia i risultati ottenuti nella gestione macroeconomica - in particolare durante il primo ciclo dei vertici - sia il notevole grado di coordinamento politico raggiunto sulla questione degli aiuti all'Unione Sovietica dimostrino ampiamente l'utilità del G-7 quale meccanismo per affrontare questo tipo di problemi e facilitare il coordinamento tra i paesi partecipanti.

Se si accetta questa valutazione di merito, sarebbe opportuno qualche miglioramento istituzionale per rendere più efficace il meccanismo del G-7. Non si intende con ciò suggerire una ulteriore istituzionalizzazione del G-7 in senso formale. Un'istituzionalizzazione formale che preveda la creazione di un segretariato permanente e altre modifiche strutturali potrebbe portare ad una maggiore burocratizzazione e minore flessibilità, a discapito delle finalità che il G-7 intende perseguire. È necessaria quella che potremmo definire una«istituzionalizzazione informale» dei vertici del G-7, che dia continuità al sistema di consultazione piuttosto che costituire un avvenimento mondano che ricorre ogni anno. Dovremmo evitare in ogni modo di ripetere il principale errore del vertice di Monaco, allorché l'intera sessione si era andata sfortunatamente trasformando in una parata da notte di mezza estate senza alcun risultato tangibile.

Per rendere possibile questa istituzionalizzazione informale senza rischiare una eccessiva burocratizzazione del G-7, due proposte concrete potrebbero essere le seguenti. In primo luogo, in campo economico sarebbe oltremodo consigliabile cercare di stabilire un legame molto più stretto tra il meccanismo dei vertici ed il lavoro dell'Ocse. In fin dei conti, l'Ocse è un'organizzazione internazionale il cui primo obiettivo è di agire come fulcro di coordinamento macroeconomico e microeconomico tra i paesi del mondo Ocse, cioè il mondo delle democrazie industrializzate. Esiste già una connessione abbastanza stretta tra l'Ocse ed il sistema del G-7, nella misura in cui ogni anno il comunicato finale dell'incontro dei ministri Ocse costituisce un punto di riferimento per la preparazione della dichiarazione economica del vertice. Tuttavia, questo legame potrebbe essere esteso sino a coprire un ventaglio più ampio di interessi comuni, arrivando a coinvolgere l'Ocse nella ricerca e nell'analisi delle questioni che il vertice deve affrontare, in modo che il lavoro del G-7 possa essere più solidamente collegato a quello dell'Ocse.

In secondo luogo, in campo politico sarebbe molto opportuno intensificare l'abitudine di utilizzare il contesto del G-7 per un processo continuo di consultazione sui principali temi e orientamenti politici. Questa prassi è stata avviata con esiti positivi già nei primi anni '90, in particolare sulla Cina nel corso dei preparativi per Houston e sulla Russia durante i preparativi per Londra III. E tuttavia questa pratica ha suscitata forti riserve da parte di chi sostiene che così si rischia di trasformare il G-7 in un direttorio politico mondiale. Tali critiche, anche se fondate su una preoccupazione reale, non appaioni giustificate. Se dovessero nascere dalla preoccupazione che un meccanismo permanente di consultazioni troppo intense tra i paesi del G-7 possa pregiudicare la libertà d'azione di ciascuno dei partner del G-7 sui temi politici, si tratterebbe di un timore anacronistico, poiché nella situazione attuale la regola del gioco dovrebbe essere l'impegno collettivo e non l'astensionismo o la libertà di porre dei veti.

Per preservare i nostri comuni valori e mantenere un ordine internazionale che sia fondato su di essi, sarà essenziale intensificare il processo di cooperazione basato sul consenso e sulla comunanza di interessi.

6. Conclusioni

È evidente che siamo di fronte ad una svolta nella ventennale esperienza dei vertici del G-7. Il suggerimento, espresso da molti degli stessi partecipanti, di procedere ad una riforma di questo meccanismo non solo è comprensibile ma anche bene accetto. Occorrerà tuttavia valutare assai attentamente la direzione di tale riforma, sulla base di un'analisi oggettiva e accurata dei vertici del passato. Sarà anche importante considerare la validità e l'utilità del vertice nel contesto di un quadro internazionale in grande evoluzione. Se un ordine basato sul concetto di pax consortis è l'unica alternativa al disordine e alla disintegrazione, sarà necessario riflettere bene sulle modalità di attuazione di tale filosofia, in modo che gli stati non possano perseguire i propri interessi a discapito degli interessi della comunità internazionale. Dovremo stare attenti a non lasciarci deviare verso un gioco a somma negativa, impegnandoci invece nella ricerca di strumenti efficaci per giocare insieme una partita il cui risultato sia positivo.

@TITOLO2 = 5. LA GERMANIA RIUNIFICATA AL VERTICE  Questo titolo è adattato dall'eccellente studio di Shiro Saito Japan at the Summit, Japan's role in the Western Alliance and Asian Pacific Co-operation, London, New York, Routledge for the Royal Institute of International Affairs, 1990.>

@SIMBOLO = di Hanns W. Maull

Quando, nel corso del 1990, avvenne la riunificazione della Germania, la reazione immediata di molti che osservavano la straordinaria trasformazione del panorama politico europeo in Germania ed attorno ad essa fu quella di predire la sua ascesa come nuova potenza. A seconda della posizione, delle esperienze e delle ipotesi di ciascuno rispetto a questa nuova Germania, tale prospettiva suscitò timore, paura ed apprensione,  Cfr. Helmut Hubel, Das vereinte Deutschland aus internationaler Sicht, Eine Zwischenbilanz, Bonn, Europa Union, 1992 (Arbeitspapiere zur internationaler Politik; 73).> ma anche speranze  Robert Gerald Livingston, «United Germany: Bigger and Better», Foreign Policy no. 87, (Summer 1992), pp. 157-174.>. Ciò diede origine anche ad un'ondata di libri ed articoli su una nuova configurazione di potere tripolare nelle relazioni internazionali: America, Germania e Giappone   Vedi, ad esempio, i libri di Jeffrey T. Bergner,The New Superpowers, Germany, Japan, the US, and the New World Order, New York, St. Martin's Press, 1991; Jeffrey E. Garten, A Cold Peace, America, Japan, Germany, and the Struggle of Supremacy, New York, Twentieth Century Fund, 1992; e Lester Thurow, Head to Head, the Coming Economic Battle Among Japan, Europe and America, New York, W. Morrow, 1992.>. Questo triangolo era visto alternativamente come un nuovo direttorio mondiale o, più frequentemente, come la configurazione conflittuale centrale di un sistema di relazioni internazionali ora dominate dalla «geo-economia», Il termine venne coniato, trovando ampia diffusione, da Edward Luttwark nell'articolo, «From Geo-Politics to Geo-Economics», in The National Interest, (Summer 1990), pp. 17-23.> venuta a sostituire la vecchia geo-politica del conflitto Est-Ovest.

Con il beneficio dell'analisi retrospettiva, si può affermare che queste aspettative circa l'ascesa di una nuova potenza si sono dimostrate in larga misura esagerate e spesso distorte. Persino dalla prospettiva (peraltro problematica) del paradigma delle relazioni internazionali finora dominante, quello del realismo, queste aspettative erano basate su un'analisi spuria, in cui si assumeva, ma senza dimostrarlo in maniera convincente, una forte crescita del potere internazionale della Germania,  Per una lucida valutazione della modificata posizione di potere della Germania dopo il 1990, vedi Volker Rittenberger, «Die Bundesrepublik Deutschland - eine Weltmacht?», in Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung «Das Parlament» B 4-5/ 1990 (Januar 19, 1990), pp. 3-19.> mentre, in effetti, la potenza della Germania era cresciuta solo in termini di territorio, di popolazione e di Pnl totale - e per quanto riguarda quest'ultimo in maniera piuttosto modesta. In termini di vitalità e dinamismo economico, ma anche di forza militare, stabilità politica e coesione sociale, la Germania non era diventata più forte, ma per alcuni aspetti persino più debole. In termini di distribuzione del potere internazionale, presente e futuro, i fattori realmente salienti sono chiaramente l'implosione della potenza sovietica e l'emergere dell'Asia orientale, e non l'ascesa della Germania.

Considerando nell'analisi non solo le risorse effettive di potere, ma anche la coesione sociale e la volontà politica, queste previsioni risultarono ancora più discutibili. La riunificazione della Germania non è stata il risultato di una strategia tedesco-occidentale accuratamente orchestrata, ma è stata determinata da forze economiche e sociali, quali l'immigrazione di massa dalla Germania dell'Est. Gli indirizzi e le scelte politiche non sono stati che tentativi (talvolta disperati) di incanalare e contenere queste forze attraverso adattamenti istituzionali. Questo processo è ben lungi dall'essere compiuto: ci vorrà forse un altro decennio prima che sia raggiunta la piena unificazione della Germania in termini economici, mentre il superamento delle divisioni ambientali, sociali, politiche e culturali tra le due metà del paese richiederanno probabilmente gli sforzi di un'intera generazione.

Il risultato di tutto questo è una Germania nel contempo vecchia e nuova, più potente (o piuttosto «pesante») e più vulnerabile. Benché i suoi indirizzi politici mirassero ad enfatizzare la continuità quasi ad ogni costo, nuovi interessi e nuove circostanze li allontanavano dalle passate traiettorie spingendoli verso nuove direzioni.

1. La Germania unita nel G-7: il nuovo equilibrio di interessi

Questo equilibrio di interessi vecchi e nuovi come ha influenzato l'atteggiamento della Germania verso il G-7? Consideriamo le dimensioni economiche e politiche della questione, iniziando con gli interessi economici della Germania. La sua evoluzione nel dopoguerra le ha dato un'economia che per le sue dimensioni e caratteristiche è eccezionalmente dipendente dai mercati internazionali dei beni, dei servizi e dei capitali. Paragonata ad altri paesi industrializzati dell'Occidente, la sua struttura commerciale appare eccentrica  Vedi anche Dieter Seghaas, «Die ungleichen Partner der Triade Usa-Japan-Deutschland», in Blätter für deutsche und internationale Politik, no.9, (1993), pp. 1080-1085.>.

Analogamente, sia gli investimenti stranieri in Germania che gli investimenti della Germania all'estero sono rilevanti, benché sostanzialmente inferiori rispetto al Regno Unito e, fatto interessante, persino rispetto alla Francia  Vedi Julius DeAnne , Global Companies and Public Policy, The Growing Challenge of Foreign Direct Investment, London, Pinter for the Royal Institute of International Affairs, 1990, spec. pp. 20ss., 43ss.>. Queste forti interdipendenze con le economie europee e mondiali non hanno subito cambiamenti sostanziali in seguito alla riunificazione. Esse implicano una dipendenza eccezionalmente elevata ed una vulnerabilità rispetto agli sviluppi economici internazionali in due contesti principali: a) lo Spazio Economico Europeo comprendente l'Unione Europea e quei paesi appartenenti all'Efta e all'Europa centro-orientale che aspirano a diventarne membri; b) l'economia globale con i suoi altri poli principali in Nord America ed in Asia Orientale. Nell'ambito interno europeo, la Germania ha una posizione di predominio grazie alla sua influenza ed alla forza della sua valuta; nell'ambito esterno globale, la Germania continua ad essere la più debole delle tre maggiori economie nazionali e pertanto dipende dalla cooperazione e dal coordinamento delle politiche per raggiungere i suoi obiettivi economici. I principi di base del processo G-7 - gestione congiunta degli sviluppi economici internazionali attraverso il coordinamento delle politiche macroeconomiche   Robert D. Putnam, Nicholas Bayne<%-1>,Hanging Together, The Seven-Power Summits, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1984, pp. 1ss.> - continuano così ad essere estremamente importanti per la Germania unita. Inoltre, la politica economica - al pari di molti altri aspetti della riunificazione tedesca - si basa esclusivamente sui fondamenti intellettuali ed ideologici della ex Germania occidentale, portando nel processo di coordinamento delle politiche macroeconomiche le inclinazioni e gli interessi tradizionali della politica economica estera tedesca: un'innata avversione verso tutto ciò che potrebbe provocare un pericoloso aumento dell'inflazione,  Il motivo di questa tendenza anti-inflazionistica (che alcuni possono definire «ossessione») si ritrova, ovviamente, nella storica esperienza di svalutazione monetaria durante la crisi economica tedesca del 1920-1923 e nell'immediato periodo post-bellico. Andrebbe sottolineato che questa doppia esperienza del denaro che si trasforma in un pezzo di carta privo di valore rappresenta un trauma collettivo condiviso dalle popolazioni della Germania dell'Est e dell'Ovest.> ed una posizione chiaramente conservatrice (non-interventista, fiscalmente ortodossa e decisamente monetarista) sulle questioni di politica economica.

Questi «vecchi» interessi economici, comunque, dovettero essere presto ridimensionati ed emendati da una serie di «nuove» considerazioni economiche risultanti dalla riunificazione tedesca, dalla trasformazione dell'Europa e dalla metamorfosi dell'economia mondiale. La riunificazione della Germania in termini economici si è rivelata di gran lunga più difficile e costosa di quanto si fosse ipotizzato all'origine. Ciò è ben illustrato dai vari tentativi di quantificare il «valore produttivo netto» del patrimonio economico totale della Germania dell'Est. Un primo tentativo del genere venne fatto durante l'ultimo governo comunista guidato da Hans Modrow; dai calcoli risultò un valore netto della Rdt stimato in 1.200 miliardi di marchi. Questi calcoli vennero rifatti poi dal primo (ed ultimo) governo della Germania dell'Est, liberamente eletto, guidato da Lothar de Maizière: il risultato fu un valore netto stimato di circa 500 miliardi di marchi. Il terzo tentativo venne fatto dalla Treuhand, l'istituzione incaricata della privatizzazione delle attività produttive della Germania dell'Est. Il valore netto di questi beni è ora considerato negativo per la bellezza di almeno 400 miliardi di marchi (i conti non sono ancora definitivi): i costi per mantenere o rendere produttivi tali beni li hanno trasformati in passività.

L'unificazione ha richiesto quindi immensi investimenti e trasferimenti: i trasferimenti netti dalla Germania dell'Ovest a quella dell'Est raggiunsero i 132 miliardi di marchi nel 1991, 156 miliardi di marchi nel 1992 e, secondo le stime, attorno ai 170 miliardi di marchi nel 1993, circa il 5-6% del Pnl annuo. Trasferimenti di questa portata dovranno essere effettuati ancora per diversi anni. Solo una piccola parte di questa enorme richiesta di denaro pubblico è stata soddisfatta attraverso maggiori entrate e risparmi in altri settori. La maggioranza dei trasferimenti è stata finanziata attraverso l'espansione del debito, facendo salire vertiginosamente il livello del debito pubblico totale. Il risparmio interno non era più sufficiente a soddisfare la concomitante domanda di capitale. Si è verificata così una forte crescita dei tassi di interesse ed un sostanziale aumento dell'afflusso di capitale in Germania. Ciò a sua volta ha provocato un improvviso, ma notevole disavanzo di parte corrente. Così, la tradizionale posizione della Germania come economia con grandi eccedenze nella bilancia commerciale e dei pagamenti non esiste più: la Germania è diventata un'importatrice netta di capitale.

Fintantoché il governo non ha voluto o non ha potuto fare spazio ai trasferimenti attraverso la riduzione delle spese nella parte occidentale del paese, gli alti tassi d'interesse sono stati inevitabili per finanziare il costo della riunificazione. Ciò ha portato ad un aumento dei tassi d'interesse anche in altri paesi, che dovevano ora competere con la Germania per attirare capitale. Ciò ha impedito la crescita economica sia in quei paesi che in Germania. I partner della Germania avevano ampiamente beneficiato della prima fase dell'unificazione. La crescita dei consumi, dovuta all'unificazione, aveva, infatti, fatto aumentare le loro esportazioni verso la Germania. Ora essi dovevano pagarne il prezzo sotto forma di più elevati tassi di interesse e di minore crescita.

Tale situazione ha provocato tensione tra tali stati e la Germania. Sostenere la sua scelta fondamentale, che in realtà ha portato ad una socializzazione di alcuni dei costi dell'unificazione, diventava un «nuovo» interesse economico della Germania nell'ambito del G-7. Gli interessi dei partner della Germania, d'altro canto, richiedevano un abbassamento dei tassi di interesse tedeschi e sforzi volti a ridurre il deficit del settore pubblico - si trattava di obiettivi che molti nella stessa Germania, compresa la Bundesbank, ritenevano necessari nell'interesse a più lungo termine del paese, temendo che l'alto livello del debito pubblico potesse danneggiare l'economia.

Durante i primi anni '90, nel periodo, cioè, in cui i costi dell'unificazione avevano raggiunto il loro livello massimo, divenne sempre più chiaro che la Germania si trovava di fronte anche a serie sfide economiche strutturali, che avevano le loro radici nella superiore competitività dei prodotti dell'Asia orientale e persino di quelli americani sui mercati mondiali. Queste sfide hanno prodotto un continuo aumento della disoccupazione, rendendo necessari drastici aggiustamenti nell'economia e nella società tedesca. In futuro, ciò potrebbe creare un altro «nuovo» interesse economico, un interesse a moderare e rinviare le spinte verso l'aggiustamento economico e sociale attraverso interventi di mercato. Se ne intravvedono i primi segnali nella nuova volontà di sviluppare politiche in grado di favorire le industrie ad alta tecnologia  La prima pubblicazione su questi sforzi fu un libro di Konrad Seitz, ex-direttore dello staff di pianificazione del ministro degli esteri Hans-Dietrich Genscher, intitolato Die amerikanisch-japanische Herausforderung, Deutschlands Hochtechnologie-Industrien kaempfen ums Ueberleben, Muenchen, 1991. Cfr. anche la Commissione per la politica di alta tecnologia istituito dal Land del Baden-Wuerttemberg e il suo rapporto finale (a cui ha contribuito Konrad Seitz): Zukunftskommission Wirtschaft 2000, Aufbruch aus del Krise, Stuttgart, Landesregierung von Baden-Wuerttemberg, 1993.>.

Passando ora dall'economia alla politica estera, troviamo la stessa enfasi sulla continuità in un contesto radicalmente differente. In particolare, i responsabili della politica estera tedesca hanno ripetutamente sottolineato la necessità e il desiderio di seguire ciò che un osservatore ha definito appropriatamente «multilateralismo come principio» (prinzipieller Multilateralismus) Lothar Rühl, «Die Interessenlage der Bundesrepublik: "nationale" oder "multilaterale" interessenbestimmung», Karl Kaiser, Hanns W. Maull (Hrsg), Die Zukunft der deutschen Aussenpolitik, Eine Diskussion, Bonn, Europa Union, 1992 (Arbeitspapiere zur internationalen Politik; 7) pp. 24-34.> su tutte le principali questioni di politica estera e di sicurezza: nel far fronte alle nuove sfide politiche la Germania ha privilegiato le strutture multilaterali e gli approcci multilaterali in maniera quasi istintiva. Ciò rifletteva in parte la nuova politica di socializzazione perseguita dalla Germania nel dopoguerra e le sue convinzioni in quanto «stato commerciale»  Vedi Richard N. Rosecrance, The Rise of the Trading State, New York, Basic Books, 1986.> o di «potenza civile» Vedi Hanns W. Maull, «Germany and Japan: the New Civilian Powers», Foreign Affairs, vol. 69, no 5 (Winter 1990/91), pp. 91-106.>; ma in parte era anche provocato dal desiderio dei responsabili della politica estera di rassicurare gli alleati e i vicini della Germania circa le sue intenzioni (ciò era reso necessario dai ricordi del periodo bellico e dell'olocausto ancora molto vivi in numerosi paesi), e di prevenire il formarsi di una «coalizione» contro la Germania diretta a contrastarne, nella logica tradizionale dell'equilibrio di potenza, il temuto rafforzamento - sforzi che i responsabili della politica estera tedesca ritenevano controproducenti, persino pericolosi non solo, ma certamente anche, per la Germania.

Ma qui, di nuovo, ai «vecchi» interessi e priorità della Germania si sono aggiunte nuove preoccupazioni ed esigenze, che hanno modificato i tradizionali vettori politici. Il più importante era quello connesso con l'Europa dell'Est e l'ex-Unione Sovietica. A seguito della fine della Guerra Fredda e del superamento della vecchia divisione dell'Europa, la Germania ha cessato di essere uno stato di frontiera in senso militare. Presto, però, si è trovata ai margini di una nuova divisione che correva lungo l'Europa: una divisione marcata dalle disparità nella ricchezza e nel benessere materiale. Inoltre, mentre la vecchia minaccia proveniente da Est era scomparsa a tutti gli effetti (benché qualcuno parlasse ancora di una possibile «ricostituzione» futura di una minaccia militare diretta della Russia nei confronti dell'Occidente), il collasso dell'impero sovietico e dello stato sovietico, ha creato nuove incertezze e rischi diffusi ma allarmanti di disastro ecologico, proliferazione di armi convenzionali ed armi di distruzione di massa, disordini politici, indebolimento sociale e forzate migrazioni di massa.

La Germania si è trovata particolarmente esposta a questi nuovi rischi ed incertezze; i suoi vicini orientali erano paesi con democrazie ancora fragili ed economie che presentavano enormi sfide di trasformazione. In verità alcuni di questi problemi esistevano anche all'interno della Germania - nei nuovi Länder della parte orientale del paese. Tentare di disinnescare tali incertezze e rischi è rapidamente diventata un'urgente priorità per la politica estera tedesca. Si è così posta una nuova enfasi sui rapporti con l'Europa orientale e gli stati europei successori della ex-Unione Sovietica, in particolare la Russia. In un certo senso questo atteggiamento può essere visto persino come un'altra espressione di continuità: la Repubblica federale aveva, dopo tutto, sempre posto molta enfasi sugli sforzi tesi ad allontanare i rischi e rimuovere le fonti di minaccia alla pace provenienti da Est, e la sua Ostpolitik, riconoscendo lo status quo (anche se non incondizionatamente), aveva almeno temporaneamente sacrificato l'unità sull'altare della stabilità economica  Vedi Timothy Garton-Ash, Im Namen Europas, Deutschland und der geteilte Kontinent, Munich, Hanser, 1993.>. La pace e la stabilità, quali presupposti per la prosperità democratica, e non la Germania unita, erano i vecchi interessi supremi nazionali della Repubblica federale. Ciò sembra abbastanza naturale per uno stato che in 45 anni aveva compiuto una straordinaria metamorfosi da brutale aggressore a «potenza civile».

Riassumendo, la Germania ha continuato ad essere altamente dipendente - e si sentiva anche altamente dipendente - dai meccanismi multilaterali in vigore e dalla cooperazione internazionale per soddisfare le proprie priorità nazionali. Sulla spinta dei violenti sommovimenti interni ed esterni conseguenti alla riunificazione, quelle priorità hanno finito per trasformarsi in nuove espressioni modificate di vecchie preoccupazioni: l'imperativo economico di un'economia mondiale aperta e l'ossessione per la stabilità in Europa. Nel nuovo mondo del post-Guerra Fredda degli anni '90, la Germania ha smesso di esser un esportatore netto di beni, servizi e capitali ed un importatore netto di sicurezza. Entrambi i cambiamenti hanno avuto profonde implicazioni interne sia sociali che politiche, costringendo il paese a rivedere i fondamenti della sua politica economica ed estera post-bellica. Trovandosi di fronte a questa sfida, la classe dirigente ha preferito chiaramente mantenere il massimo della continuità - a tal punto che essa spesso non è riuscita a comprendere pienamente l'inevitabilità del cambiamento. La volontà politica di continuare lungo la riuscita traiettoria di politica estera della vecchia Bundesrepublik e, quindi, l'impegno al multilateralismo non erano comunque sufficienti: oltre a quell'impegno, la Germania aveva bisogno, per rendere efficace la cooperazione internazionale, di mobilitare le proprie risorse e di trovare partner disponibili.

Le realtà di questa nuova Germania, comunque, venivano viste spesso diversamente all'estero. I partner e i vicini della Germania tendevano ad enfatizzare la forza della Germania e a sottostimarne la vulnerabilità. Ciò ha suscitato aspettative più elevate circa il futuro ruolo e contributo della Germania, e spesso il timore di una Germania nuovamente «assertiva». Queste percezioni, aspettative e paure erano, naturalmente, in qualche modo contraddittorie, spingendo la politica estera tedesca alla ricerca di un equilibrio quasi impossibile: essa doveva assumersi maggiori responsabilità, ma evitare l'assertività.

2. Il vertice quale fulcro della politica estera tedesca

I vertici del G-7 hanno rappresentato fin dall'inizio un momento importante nella ricerca tedesca di meccanismi multilaterali efficaci e di istituzioni per la cooperazione internazionale tra i principali paesi industrializzati. Sicuramente la partecipazione ai vertici annuali conferiva grande prestigio internazionale e, nel caso del Giappone e della Germania, l'inclusione nel massimo foro politico del sistema di alleanza occidentale compensava, in un certo senso, la loro assenza dal Consiglio di Sicurezza delle NU. Ma in misura persino maggiore che nel caso del Giappone (la cui economia era di maggiori dimensioni ma il cui peso nel processo di formazione della politica economica internazionale era, per svariati motivi, inferiore rispetto a quello della Germania), la partecipazione della Germania nel processo del G-7 era vista generalmente come obbligata ed ovvia fin dalle prime origini di questo processo nelle riunioni del «Library Group»  Sul Library Group quale precursore dei vertici economici cfr. R. Putnam, N. Bayne, op. cit., cap. 2, 4.>. La Germania era l'economia dominante nella Comunità Europea e, per estensione, nell'intera Europa occidentale; e la sua integrazione in due cerchi concentrici dell'attività economica, quello europeo e quello dei mercati mondiali, le permise in una certa misura di servirsi di una dimensione contro l'altra. Ciò conferiva alla Germania un margine di manovra in materia di politica economica estera superiore a quella del Giappone Vedi Wolfram F. Hanrieder, Germany, America, Europe, Fourty Years of German Foreign Policy, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 368.>. Un aspetto fondamentale di questa situazione era, ovviamente, il ruolo del marco tedesco quale valuta chiave dell'Europa, che ha reso la Bundesbank forse l'arbitro più importante degli sviluppi monetari internazionali  Vedi W. R. Smyser, «Goodbay, G-7», The Washington Quarterly, vol. 16, no 1 (Winter 1993), pp. 15-28.>.

La Germania, quindi, doveva essere inclusa necessariamente in ogni iniziativa di gestione multilaterale degli affari economici internazionali. D'altro canto, l'esperienza post-bellica aveva reso la Germania ben disposta, addestrandola a tal fine, verso la logica della gestione collettiva. Più degli altri paesi principali, la Repubblica federale è stata acutamente consapevole dei nuovi fatti della vita internazionale - le realtà dell'interdipendenza e le esigenze dell'azione collettiva. Economicamente, socialmente, politicamente e persino in termini di sicurezza, il benessere di ciascun paese finiva col dipendere intimamente dagli sviluppi in altri paesi; così, solo agendo insieme, gli stati potevano sperare di tutelare i propri interessi. Di norma, nessuna potenza da sola, neppure se si trattava di una superpotenza, poteva imporre unilateralmente soluzioni ai problemi decisivi - un'azione efficace richiedeva cooperazione  R. Putnam, N. Bayne, op. cit., pp. 201ss.>.

Fu questa la motivazione che portò alla istituzione dei vertici economici annuali. Mentre, formalmente l'iniziativa venne dal presidente francese Valéry Giscard d'Estaing, il cancelliere Helmut Schmidt aveva appoggiato caldamente questa idea fin dall'inizio e fornito un importante contributo autonomo sollevando il caso dell'inclusione del Giappone  Ibidem p. 16.>. Benché il sistema politico tedesco, basato sulle politiche di coalizione e sui maggiori partiti politici le cui differenti correnti dovevano essere accuratamente equilibrate, fosse ovviamente meno adeguato per i meccanismi del vertice dei sistemi americano e francese caratterizzati da un presidente forte, direttamente eletto, o persino del sistema britannico in cui il Primo Ministro gode di una posizione molto forte, le esperienze di politica estera di Bonn si accordavano facilmente con la nozione di compromesso e di formazione del consenso. Sia Helmut Schmidt che il suo successore Helmut Kohl tesero anche ad attribuire grande importanza al dialogo personale  Vedi Helmut Schmidt, Menschen und Mächte, Berlin, Siedler, 1987, p. 214.> come mezzo per accrescere la comprensione reciproca e le possibilità di raggiungere compromessi costruttivi.

Durante gli anni '70, i vertici si occupavano principalmente della gestione dell'economia internazionale. Tra gli argomenti chiave vi erano a) il futuro dell'ordine monetario internazionale; b) l'intensificazione della crescita economica internazionale attraverso un'ulteriore liberalizzazione del commercio mondiale, attraverso il coordinamento delle politiche macroeconomiche tra i paesi maggiormente industrializzati ed attraverso misure dirette ad alleviare la situazione dei paesi poveri in via di sviluppo; c) nonché il contenimento dell'insicurezza e dell'instabilità in campo petrolifero.

La Germania ha giocato un ruolo fondamentale nella maggior parte di queste questioni, e il vertice di Bonn del 1978, con il suo pacchetto, accuratamente congegnato, di obblighi reciproci da parte dei maggiori partecipanti (Usa, Germania, Giappone) è considerato generalmente come il tentativo più elaborato di coordinamento delle politiche tra i membri del G-7.

Se poi questo tentativo di coordinamento politico sia riuscito è un'altra questione - e al riguardo, le valutazioni del vertice di Bonn differiscono notevolmente. Si può, comunque, affermare con sicurezza che con lo scoppio della seconda crisi petrolifera, alla fine del 1978, la prima fase di attività del vertice dei Sette era conclusa. Gli ultimi vertici della prima serie (Tokio 1979, Venezia 1980 ed Ottawa 1981) si occuparono principalmente della gestione della crisi derivata dal secondo shock petrolifero e dell'invasione sovietica in Afghanistan.

Durante il secondo ciclo dei vertici, dal 1982 al 1988, l'enfasi venne spostata dal coordinamento delle politiche economiche (che venne in parte affidato a riunioni regolari dei ministri delle finanze del G-7, un'istituzione creata dal vertice di Tokio del 1986) verso questioni politiche più ampie e problemi transnazionali, quali i fattori ambientali globali, il terrorismo internazionale e la droga. L'enfasi si spostò inoltre dal coordinamento delle politiche a breve termine a dichiarazioni più generali di principio e di strategia. Vennero così approvati comunicati più lunghi, più ampi e non vincolanti, in cui si cercava di nascondere le divergenze politiche sostanziali concentrando l'attenzione sugli elementi di consenso e sul reciproco riconoscimento dei diversi approcci nazionali.

Dato che il ricorso al meccanismo del vertice si prolungava la moltiplicazione dei comunicati fece sorgere numerosi problemi:

1) Una serie di problemi riguardava le difficoltà tecniche di un'efficace azione multilaterale. Gli elementi di reflazione contenuti nel pacchetto di Bonn del 1978, che il Giappone e la Germania avevano accettato come parte del quid pro quo, non solo erano stati superati dagli eventi in conseguenza della seconda crisi petrolifera, ma giunsero troppo tardi: la ripresa era già in pieno sviluppo quando gli stimoli cominciarono a diventare efficaci.

2) Ad un livello più profondo, l'azione di cooperazione veniva impedita dalle differenti priorità politiche e dalle divergenti «culture» di politica economica ed estera tra i maggiori attori, ed in particolare tra l'America e la Germania. Dal punto di vista economico, Bonn favorì, quasi istintivamente, politiche fiscali e monetarie conservatrici, rifuggendo dall'attivismo e dall'intervento in materia di politica estera ed economica. Questa preferenza non era condivisa solo dalla Bundesbank a Francoforte; la posizione indipendente e il ruolo politico della Bundesbank tendevano a rafforzare l'inclinazione conservatrice della politica economica estera della Germania. Così la Germania, nell'insieme, resistette alle pressioni americane verso una politica di reflazione, rifiutandosi di assumere il ruolo di «locomotiva» dell'economia mondiale. Quando la Germania cedette (al vertice di Bonn del 1978), ciò fu in parte motivato da pressioni e calcoli interni - ed in ogni caso, questo episodio venne percepito da molti in Germania come un vero e proprio disastro politico. Ne emerse rafforzata la determinazione di Bonn di resistere a pressioni esterne per indurla al riallineamento della sua politica economica.

Durante gli anni '70 e '80, l'America, d'altro canto, tendeva verso un attivismo keynesiano, che assumeva, peraltro, forme assai diverse. Durante la presidenza Carter, l'enfasi venne posta sulla gestione della domanda internazionale; durante le amministrazioni Reagan e Bush, i persistenti e crescenti deficit commerciali e di bilancio rappresentarono un enorme stimolo verso l'attività economica nazionale e mondiale, ma provocarono anche pressioni protezionistiche in America e massicce oscillazioni nei mercati finanziari mondiali. Durante tutto questo periodo, l'America visse costantemente al di sopra dei propri mezzi, ma non riuscì ad affrontare adeguatamente i problemi fondamentali, rifugiandosi in politiche a breve termine e spesso unilaterali, quale la politica del «benign neglect» verso il dollaro nella seconda metà degli anni '70, o l'eccessivo affidarsi alla politica monetaria durante i primi anni '80, che spinse i tassi di interesse e il valore del dollaro a livelli astronomici. Ma anche quando queste politiche a breve termine venivano assunte a livello multilaterale, come nel caso dei tentativi di stabilizzazione del tasso di scambio risultanti dagli accordi del Plaza e del Louvre,  Si tratta come è noto, delle intese raggiunte dal Gruppo dei sette ministri finanziari rispettivamente nel 1985 e 1987.> esse erano destinate a rimanere inefficaci nella misura in cui non venivano approntati i necessari adattamenti a livello nazionale.

Simili divergenze di opinione emersero in materia di rapporti Est-Ovest - una questione che acquistò rilevanza durante i primi anni '80. Gli elementi fondamentali delle strategie occidentali verso l'Unione Sovietica erano stati autorevolmente fissati dal rapporto Harmel del 1967: difesa contro il potere militare sovietico e dialogo con l'Unione Sovietica per allentare le tensioni ed eliminare il rischio di guerra. Questi elementi vennero riconfermati dal vertice di Ottawa del 1981, ma esistevano in realtà notevoli divergenze tra i paesi partecipanti riguardo alle politiche preferenziali da seguire verso l'Unione Sovietica. Ciò produsse serie frizioni su questioni quali il controllo degli armamenti ed il riarmo, le importazioni europee del gas naturale sovietico, i crediti all'esportazione e il commercio di tecnologie con l'Est. È da rilevare, inoltre, che tali frizioni sorsero spesso tra l'America e la Germania: la preoccupazione di Bonn circa le sue relazioni con la Rdt e la stabilità dell'Europa in generale, resero la Germania poco incline a seguire Reagan, prima nel suo braccio di ferro con Mosca, poi nelle sue proposte di disarmo accelerato.

3) Dietro le differenti prospettive politiche e le divergenti culture in materia di politica estera ed economica, si profilavano divergenti interessi. Un'efficace cooperazione politica internazionale richiedeva cambiamenti nazionali in linea con gli obiettivi, gli impegni e le responsabilità internazionali. Tali aggiustamenti, alcuni dei quali sarebbero stati senza dubbio tutt'altro che indolori, richiedevano una leadership politica forte ed autorevole all'interno. Ma né Bonn né Washington (né altri stati partecipanti al vertice) mostrarono di avere molta inclinazione ad attuare costosi aggiustamenti nazionali in risposta alle esigenze internazionali. Salve poche eccezioni, i governi del G-7 rinunciarono quindi alla gestione collettiva dell'interdipendenza economica, lasciandola alle forze del mercato e ad attori non governativi. Essi non riuscirono neanche a raccordare in maniera sufficiente i loro rispettivi approcci verso l'Unione Sovietica. Durante gli anni '80, le riunioni al vertice annuali si trasformarono così, progressivamente, in un rituale di promesse solenni, di accordi sui punti di disaccordo e di espressioni di preoccupazioni comuni. Il desiderio dei leader di aiutarsi vicendevolmente nei rispettivi contesti politici nazionali sembrava essere a volte la giustificazione principale delle riunioni. In questo «gioco a due livelli» (Putnam), sembrava che a nessuno dei partecipanti fosse rimasta sufficiente autorità nazionale o volontà politica per assumersi reali impegni verso i partner. Il secondo livello del gioco, quello di reale sostanza, veniva così svuotato e subordinato alla logica del primo livello, quello nazionale.

La Germania condivise la responsabilità di questa degenerazione delle attività dei vertici durante gli anni '80, e ne risentì gli effetti. L'economia tedesca subì l'impatto dell'oscillazione del tasso di interesse e di cambio statunitensi, ma beneficiò anche delle enormi opportunità di esportazione e di investimento offerte dalla politica di Reagan. La politica economica estera tedesca ricorse alle sue vecchie armi, rifiutando le pressioni tese a persuadere la Germania ad assumere il ruolo di locomotiva, ad intervenire massicciamente sui mercati dei cambi o a liberalizzare settori della sua economia (quali l'industria aeronautica o l'agricoltura) che erano protetti massicciamente dai sussidi. In breve, disturbata ed irritata dall'erosione della benevola egemonia dell'America e dalla sua tendenza a sgravarsi dalle responsabilità nel settore della politica economica estera, Bonn preferì alla fine la rinuncia da parte dei paesi del G-7 alla loro responsabilità internazionale piuttosto che effettuare quegli aggiustamenti e cambiamenti a livello nazionale che un'efficace gestione internazionale dell'interdipendenza economica avrebbe richiesto. Allo stesso modo, Bonn non aveva la volontà, né forse la forza, per realizzare un allineamento degli approcci dei membri del G-7 verso l'Unione Sovietica che andasse oltre le enunciazioni di principio e la «grande strategia» - benché bisogna ammettere che, comunque, il vertice non fosse il foro più adatto per un simile sforzo.

L'effetto cumulativo di questi problemi intrinseci dell'attività del G-7, durante gli anni '70 ed '80, fu uno sbandamento a livello mondiale. Il massimo foro del mondo occidentale preferì in generale l'inerzia alle politiche attive ed al sostegno reciproco necessario per attuare politiche nazionali in grado di garantire un coordinamento ed un'azione collettiva efficace. Curiosamente questi difetti non ebbero però, alla fine, conseguenze rilevanti, grazie ad una serie di circostanze: le politiche nazionali di deregolamentazione dei primi anni '80 permisero ai paesi dell'Ocse e dell'Asia orientale di godere di un periodo di crescita estremamente vigorosa e sostenuta; e l'elezione di Michail Gorbaciov a Segretario Generale del Partito comunista in Unione Sovietica provocò cambiamenti politici di rilievo nelle relazioni Est-Ovest.

3. La nuova Germania al vertice: da Houston 1990 a Tokio 1993

L'attività del vertice dei Sette è entrata nel suo terzo ciclo con il «vertice dell'Arche» a Parigi nel 1989. I rapidi cambiamenti verificatisi nell'Europa dell'Est ed in Unione Sovietica non avevano ancora raggiunto la Germania dell'Est, ma avevano certamente posto le premesse per la riunificazione della Germania: il comunicato emesso alla fine della trionfale visita di Gorbaciov in Germania, nel giugno 1989, sosteneva il principio dell'autodeterminazione suggerendo così la possibilità di una riunificazione liberamente scelta delle due Germanie  Karl Kaiser, Deutschlands Vereinigung, Die internationalen Aspekte, G. Luebbe, Bergisch Gladbach, 1991, p. 34.>. Tuttavia, nessuno dei governi rappresentati al vertice si aspettava che il processo di riunificazione sarebbe iniziato dopo pochi mesi, e che si sarebbe concluso entro l'anno successivo. Al vertice di Houston del 1990, il processo di riunificazione era già in pieno svolgimento; all'epoca della riunione di Londra del 1991 era stato completato. Nel 1992 a Monaco il vertice si riunì per la prima volta nella nuova Germania riunificata. Al vertice di Tokio del 1993 questi cambiamenti erano già pienamente acquisiti.

3.1. Questioni economiche

Le questioni economiche sono tornate in auge nei vertici dei primi anni '90. Durante gli anni '80, esse erano state spinte in secondo piano dalla aumentata dimensione politica che i vertici annuali avevano assunto, ma anche dall'introduzione di questioni transnazionali come i problemi ecologici globali  I problemi ecologici globali hanno fatto la loro prima apparizione al vertice di Bonn del 1985. La Germania, in qualità di paese ospite, aveva utilizzato questa occasione per includere nelle discussioni i problemi ambientali che avevano un forte rilievo nella politica tedesca.>. Peraltro, a partire dal 1986, le questioni riguardanti il coordinamento delle politiche macroeconomiche erano state per lo più delegate a riunioni regolari dei ministri delle finanze del G-7.

Varie ragioni hanno determinato il ritorno dei temi economici durante i più recenti vertici. In primo luogo, per quanto riguarda la questione che ha finito per prevalere nei vertici a partire dalla riunione di Houston del 1989, ossia la risposta occidentale alla svolta in atto nella ex-Unione Sovietica, la politica e l'economia vennero riunite in un'unica agenda: il sostegno economico per l'ex blocco socialista era visto come un mezzo per assicurare la realizzazione di un nuovo ordine internazionale e garantire la sicurezza occidentale. Inoltre, le misure di sostegno economico all'Europa orientale e all'ex-Unione Sovietica spesso coinvolgevano direttamente le economie occidentali e le loro istituzioni - in termini di finanza pubblica, di apertura dei mercati, di partecipazione ad istituzioni internazionali quali l'Fmi, o i rischi ambientali del tipo di Chernobyl. In secondo luogo, la recessione dei primi anni '90, unita alla crescente (e penosa) evidenza di profondi cambiamenti strutturali nell'economia mondiale, finirono per riportare naturalmente le questioni economiche in cima all'agenda del vertice: fu innanzitutto l'inarrestabile crescita della disoccupazione in Europa e l'apparizione di problemi simili in America e in Giappone che spinsero i protagonisti del vertice ad affrontare ancora una volta l'economia come una questione prioritaria. In terzo luogo la concentrazione su questioni strutturali di lungo periodo, come la disoccupazione, che alcuni osservatori interpretarono come un mutamento del paradigma fondamentale del coordinamento internazionale delle politiche economiche,  Vedi, The Financial Times, 4 maggio 1993.> permise ai partecipanti al vertice di distogliere l'attenzione dalla loro incapacità a realizzare aggiustamenti delle rispettive politiche a breve termine.

Persino in questo modo, comunque, non fu possibile evitare interamente il problema dell'adattamento nazionale agli obblighi internazionali. La difficoltà che il governo incontrava nel far passare simili adattamenti di fronte ad un'opposizione interna organizzata venne dimostrata dai protratti sforzi tesi ad assicurare un nuovo ciclo di liberalizzazione commerciale nel contesto dell'Uruguay Round del Gatt. Iniziati nel 1986, i negoziati dell'Uruguay Round sono stati portati a termine nel dicembre 1993. Ciò ha richiesto quattro vertici: da quello di Houston del 1990 a quello di Tokio del 1993. In tutti e quattro i vertici, i leader hanno discusso intensamente su come assicurare un completamento positivo dell'Uruguay Round, e si sono ripetutamente impegnati a raggiungere tale obiettivo «entro l'anno» - solo per tornare sul problema nel successivo vertice.

Fin dall'inizio la Germania aveva visto nelle riunioni al vertice un mezzo per contenere le pressioni protezionistiche e per mantenere un sistema commerciale aperto  Vedi, The Financial Times, 4 maggio 1993.>. Il suo sostegno ad un completamento soddisfacente dell'Uruguay Round era pertanto naturale ed interamente in linea con le tradizionali preoccupazioni della politica tedesca. Come abbiamo già visto, tale atteggiamento rifletteva anche la dipendenza insolitamente elevata della Germania dalle esportazioni, che si è acuita in seguito ai mutamenti subiti dalla bilancia dei pagamenti dopo l'unificazione: la Germania ora aveva bisogno di esportare per procacciarsi capitali. Mentre il sostegno della Germania al libero commercio era quindi, in linea di principio, chiaro e semplice, le realtà politiche dell'Uruguay Round, compresi i quattro vertici degli anni '90, erano complesse. In primo luogo, mentre gli interessi economici della Germania favorivano fondamentalmente un sistema di commercio aperto, c'erano però numerosi settori (non solo il settore agricolo, anche se importante) che dipendevano dalla protezione esterna e resistevano pertanto alla liberalizzazione. In secondo luogo, come abbiamo già notato, l'integrazione della Germania nell'economia mondiale la poneva in due cerchi concentrici, i mercati europei e quelli mondiali. In termini relativi, le esportazioni tedesche verso l'Europa sono cresciute durante l'ultimo decennio e mezzo, mentre quelle verso il resto del mondo sono diminuite, indicando un relativo ritiro della Germania dai mercati mondiali, ed un più forte orientamento regionale. Ciò ha finito per legare più strettamente le politiche della Germania a quelle della Comunità Europea. A livello istituzionale, ovviamente, la Commissione CE di Bruxelles era in ogni caso formalmente competente per quanto riguarda le politiche commerciali estere di Bonn. Il terzo e più importante elemento qualificante del sostegno della Germania al libero commercio è stato il ruolo chiave svolto dalle relazioni franco-tedesche nella politica estera globale della Germania. L'affermazione fatta dall'ex-ministro dell'economia Otto Count Lambsdorff che un accordo Gatt era più importante per la Germania che le relazioni franco-tedesche, dava una rappresentazione rovesciata della realtà. Più precisamente, la Germania non poteva permettersi di scegliere di fronte a questa alternativa e ciò ha limitato la sua capacità di pressione su Parigi.

La Germania ha quindi svolto, nell'ambito dell'Uruguay Round, un ruolo di mediazione tra le richieste americane e britanniche e gli interessi francesi. Alla fine, la Francia è riuscita ad assicurarsi l'appoggio dei partner della Comunità Europea (inclusa la Germania) per concessioni sostanziali sull'agricoltura e sui problemi culturali. Le preoccupazioni nazionali di Bonn relative alle proprie lobby agricole, unite alla priorità assegnata in politica estera alle relazioni franco-tedesche, spiegano quest'esito. Nel contempo, Bonn ha esercitato senza dubbio un'influenza su Parigi per garantire l'appoggio francese ad un accordo sull'Uruguay Round - non da ultimo attraverso compensazioni finanziarie.

La recessione economica dei primi anni '90 ha rianimato deboli eco dei primi anni di attività del vertice, quando il coordinamento delle politiche macroeconomiche era visto come un modo per accelerare la lenta ripresa (anni '70) o ridurre le fluttuazioni dei tassi di cambio (anni '80). Per ironia della sorte, nei primi anni '90 la Germania si è trovata in una posizione fondamentalmente analoga a quella degli Stati Uniti durante la prima amministrazione Reagan, che essa aveva pesantemente criticato: un deficit pubblico in rapida crescita (dovuto negli Usa, durante la prima metà degli anni '80, alla riduzione delle tasse ed all'aumento vertiginoso delle spese per la difesa; in Germania, durante i primi anni '90, ai costi dell'unificazione) aveva inizialmente creato crescita economica, ma anche pressioni inflattive e più elevati tassi di interessi, che poi finirono per strangolare la crescita. Come abbiamo già notato, l'incapacità della Germania di adattare gli enormi trasferimenti dovuti alla riunificazione tedesca attraverso misure parallele di aumento del gettito fiscale e di tagli nei programmi di spesa finì con l'imporre effettivamente ai suoi partner, attraverso il meccanismo dei tassi di interesse, una partecipazione agli oneri della riunificazione tedesca. Ciò ha suscitato aspre critiche all'interno dell'Europa, portando di fatto al collasso del Sistema Monetario Europeo, nonché una serie di controversie politiche tra Washington e Bonn, che sono state talvolta assai accese  Vedi, ad es., Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27 aprile 1992, e The Financial Times, 26 aprile 1992.>. I vertici dei Sette avevano, tuttavia, stabilito durante gli anni '80 un modello fisso per quanto riguarda la politica economica: i partecipanti si limitavano fondamentalmente ad accordi sui punti di dissenso, dietro cui c'era l'accettazione e persino il sostegno reciproco alle rispettive politiche economiche nazionali sotto un consenso mascherato che si esprimeva in dichiarazioni d'intenti non vincolanti. Questo modello prevalse a tal punto che alla fine del vertice di Tokio, il Cancelliere Kohl potè notare con soddisfazione che «i tassi d'interesse non hanno giocato un ruolo importante»  Vedi la dichiarazione del Cancelliere alla fine del vertice economico di Tokio, Bullettin, no. 64, (16 July 1993), p. 678ss.>.

Proprio come gli Stati Uniti, durante gli anni di Reagan, avevano rifiutato di adattare le politiche monetarie e fiscali tenendo conto delle <W0%-2>questioni internazionali, così la Germania, durante i primi anni '90, si è rifiutata di attuare un analogo adattamento. Aggiustamenti politici hanno avuto luogo, comunque, in entrambi i paesi, in risposta alle pressioni interne ed alle esigenze dei mercati internazionali: né gli Stati Uniti né la Germania potevano permettersi di ignorare i loro deficit di bilancio perché i mercati internazionali di capitale le avrebbero punite severamente. Le critiche rivolte alla Bundesbank in altri paesi europei erano perciò in qualche modo false e mal poste: non è affatto chiaro il margine che la Bundesbank avrebbe avuto di realizzare politiche differenti senza indebolire la forza del marco tedesco e compromettere così le possibilità di ripresa. Peraltro, fornendo una ferma àncora di stabilità monetaria, la Bundesbank ha agito in definitiva anche nell'interesse dei partner della Germania. Le crisi monetarie europee del 1992/93 ed, in particolare, la volontà della Bundesbank di sostenere il franco francese con interventi estesi, mostrò che la Bundesbank era disponibile a prendere in considerazione interessi più vasti, ma anche che questa sua capacità aveva dei limiti Vedi «After the Debacle», Time, 16 August 1993, pp. 15ss; Thierry de Montbrial/Pierre Jacquet (editori), Ramses 1994, Dunod, Parigi, 1993, p. 187ss.>.

3.2. Preoccupazioni politiche

La lenta disintegrazione dell'impero sovietico provocata dai tentativi di riforma dall'alto intrapresi da Michail Gorbaciov ha rappresentato per l'Occidente una grande opportunità e, nel contempo, una grave sfida. L'opportunità consisteva nella possibilità di sostituire il vecchio sistema bipolare caratterizzato da un rapporto di competizione accuratamente sterilizzato con un nuovo ordine internazionale basato sulla cooperazione, il consenso e la graduale integrazione. La sfida consisteva nei rischi e nelle ripercussioni messe in moto dal lento processo di implosione politica nell'Europa dell'Est e nella stessa ex-Unione Sovietica. Per Bonn questa prova del fuoco è stata particolarmente acuta: gli eventi ad Est hanno schiuso la prospettiva di realizzare i due obiettivi di politica estera più ambiti dalla Germania, la riunificazione del paese e la rimozione della minaccia di guerra, senza che ciò comportasse alcun cambiamento nel fermo impegno di Bonn verso l'Occidente e le sue istituzioni. Tuttavia, questa opportunità era percepita a Bonn come limitata nel tempo, una «finestra» che poteva chiudersi rapidamente. Perché, come è già stato notato altrove, nella nuova situazione la Germania si è trovata alla frontiera di una nuova divisione dell'Europa, quella tra ricchi e poveri, e sotto vari aspetti particolarmente esposta ai rischi della transizione nell'Europa dell'Est e nella ex-Unione Sovietica.

L'importanza che questa sfida ed opportunità rivestivano per la Germania era tale da assorbire molta parte della politica estera tedesca durante i primi anni '90 - incluso il suo ruolo agli incontri al vertice del G-7 svoltisi in quel periodo. La gestione della fase iniziale della nuova complessa situazione, che iniziò a metà del 1989 con l'emigrazione di massa dalla Germania orientale verso quella occidentale attraverso l'Ungheria e che finì con la riunificazione formale il 3 ottobre 1990, rimane uno straordinario successo della diplomazia occidentale, che dovette operare sotto la grave pressione del tempo. La Germania svolse un ruolo di spicco in questo successo.

In sostanza, la politica estera tedesca durante la prima fase della riunificazione fino al 1990, nonché durante la successiva, seconda fase di gestione dei rischi e delle ripercussoni del collasso dell'impero sovietico è fondata più sulle capacità di influenza economica e politica che sulla tradizionale potenza politico-militare. Inoltre, sul piano diplomatico la Germania si è adoperata per inserire le essenziali discussioni bilaterali in contesti ed istituzioni multilaterali e giuridicamente vincolanti. In questo approccio profondamente multilateralista, tipico di una potenza civile, tre nozioni hanno giocato un ruolo chiave: l'iniziativa e la leadership; il coordinamento; la distribuzione degli oneri. Queste nozioni sono, naturalmente, cruciali anche per il processo del G-7.

Il G-7 non ebbe alcun ruolo nella gestione delle dimensioni internazionali della riunificazione della Germania - né ci si poteva aspettare che potesse averlo. Gli aspetti esterni della riunificazione tedesca interessavano principalmente le quattro potenze che avevano sconfitto ed occupato la Germania e i vicini europei della Germania, sia ad Est che ad Ovest; i contesti multilaterali chiave per gli aspetti esterni della riunificazione tedesca divennero così il «processo 2+4», la Comunità Europea, la Nato e la Csce. Indirettamente, comunque, la questione dell'unificazione tedesca venne affrontata durante il vertice del 1989 a Parigi. Al vertice venne deciso di affidare all'Ocse il coordinamento dell'assistenza alle nuove democrazie di Polonia e Ungheria e alla Commissione Europea la presidenza di tale programma. Questa decisione, i cui protagonisti chiave furono il cancelliere Kohl, il presidente degli Usa Bush, l'ospite francese, il presidente Mitterrand, e il presidente della Commissione Europea Delors, andò incontro alle preoccupazioni tedesche in numerosi modi: essa impegnò gli occidentali al più ampio sostegno dei processi di transizione nell'Europa orientale, soddisfacendo così la richiesta tedesca relativa alla distribuzione degli oneri; elevò il ruolo della Commissione Europea assicurando così il sostegno tedesco allo sviluppo dell'integrazione europea; prefigurò un ruolo centrale dell'Europa nella stabilizzazione delle democrazie dell'Europa orientale.

Questa prima decisione del G-7 riguardante la nuova situazione in Europa costituì la base per i successivi vertici. Vista da Bonn, la sicurezza della Germania unificata era legata in ultima analisi all'unificazione dell'Europa: qualora l'Europa dell'Est avesse fallito nella duplice transizione verso la stabilità democratica e verso la prosperità del libero mercato, ciò era destinato ad influire anche sulla stabilità e la prosperità della Germania. C'erano, ovviamente, molte buone ragioni perché il successo della transizione nell'Europa orientale fosse nell'interesse dell'Occidente nel suo insieme, indipendentemente dai nuovi rischi che si prospettavano per la Germania. Ma, come nell'era della Guerra Fredda la sicurezza della Germania era stata il punto focale della sicurezza occidentale globale, divenendo un obiettivo cruciale per i suoi alleati, così la nuova Germania, nel mondo del dopo-Guerra Fredda, si trovò ancora una volta in una posizione chiave. La differenza principale consisteva nella natura della minaccia: nelle nuove circostanze, la minaccia alla sicurezza occidentale consisteva nell'instabilità e nel disordine che si diffondevano a livello geografico ad Est e ad Ovest dati i nuovi legami di interdipendenza. In questo contesto la Russia rivestiva una particolare importanza per Bonn. Esistevano sicuramente altre ragioni per questa ossessione tedesca verso la Russia, compreso il fatto che il ritiro dell'Armata Rossa dal territorio tedesco si sarebbe completato solo a metà del 1994, nonché la tradizionale storica importanza della Russia per la Germania. Ma il fattore determinante dell'appoggio di Bonn ai riformatori sovietici, prima, e russi, poi, fu che dal punto di vista tedesco la chiave del successo o del fallimento della transizione nell'Europa dell'Est risedeva nella Russia.

La minaccia di un fallimento della transizione ad Est costituì il principale interesse della politica estera della Germania durante i vertici del G-7 nel periodo 1990-1993. L'obiettivo della Germania era sviluppare processi che, invertendo quelli in atto, trasmettessero stabilità e prosperità da Ovest ad Est. In linea di principio, questa iniziativa richiedeva un approccio globale di sicurezza collettiva e di prosperità che coinvolgesse tutti i paesi dell'Est europeo, inclusa la Russia; date le realtà dello sviluppo geografico e politico-economico, comunque, furono inevitabili programmi graduali.

Anche così, la sfida richiedeva enormi risorse ed energie politiche. La Germania, quindi, cercò fin dall'inizio di coinvolgere tutti i suoi partner occidentali nello sforzo, compreso il Giappone. Il vertice del G-7 divenne pertanto per i tedeschi un foro naturale dove esortare ad un comune sforzo a sostegno della duplice transizione nell'Europa dell'Est, ivi incluso quello dell'Unione Sovietica/Russia.

All'epoca del summit del 1990 a Houston l'Europa orientale era cambiata radicalmente. Tutti i paesi appartenenti all'ex-Patto di Varsavia si stavano già muovendo verso la democrazia e le economie di mercato, e molti avevano già sviluppato legami con il Fmi. Sollecitata da un lettera in cui Michail Gorbaciov chiedeva appoggio al suo programma di riforma, e da una inviata dal cancelliere Kohl, la riunione dedicò una lunga sessione alle possibilità di cooperazione economica e politica con Mosca. Ma queste discussioni sfociarono in decisioni deboli e di scarso valore pratico, indebolendo ulteriormente la già vacillante posizione di Gorbaciov.

Il vertice di Londra del 1991 fu dominato dalla guerra del Golfo. Nel contempo, però, si era manifestata nella sua pienezza la crisi economica nell'Unione Sovietica, provocando una generale preoccupazione circa il futuro del processo di riforma e il rischio di una massiccia emigrazione. In Germania era cresciuto il timore per la dimensione assunta dagli impegni finanziari verso l'Europa dell'Est e l'Unione Sovietica. Bonn cominciò a cercare il sostegno dei suoi alleati per sostenere questo onere. La situazione in Unione Sovietica tornò così nuovamente al centro dell'agenda del vertice. Bonn appoggiò sia l'idea di un programma di forte sostegno occidentale all'Unione Sovietica che quella di un incontro dei capi di stato e di governo del G-7 con Gorbaciov. Quest'ultima iniziativa venne alla fine realizzata, nonostante l'iniziale esitazione dell'amministrazione statunitense e l'opposizione giapponese. Il pacchetto di sostegno economico, comunque, non si materializzò, in parte a causa del rifiuto di Gorbaciov di cedere su un punto del negoziato: un forte impegno ad un radicale cambiamento economico  Vedi Heinrich Vogel, «Der Londoner Gipfel und die Sowjetunion», Aussenpolitik, vol. 42, no. 4 (1991), pp. 315-325.>. Il vertice si accontentò di un programma in sei punti pieno di generiche dichiarazioni d'intenti, ma con pochi impegni specifici. Esso però offrì all'Unione Sovietica l'eventuale partecipazione al Fmi e alla Banca Mondiale, ed impegnò il G-7 a proseguire il dialogo ad alto livello con la dirigenza sovietica. Questi gesti simbolici non furono, comunque, sufficienti a rafforzare la posizione interna di Gorbaciov. Un esperto occidentale accusa persino, in maniera piuttosto esagerata, il vertice di aver «...quasi certamente incoraggiato il colpo di stato contro Michail Gorbaciov un mese dopo il vertice»  Vedi W. R. Smyser, op. cit., p.22.>.

All'epoca del vertice di Monaco del 1992, Michail Gorbaciov aveva perso potere e l'Unione Sovietica si era sgretolata. Tuttavia il dialogo del «G-7+1» iniziato a Londra con l'Unione Sovietica continuò con la Russia ed il suo presidente Boris Eltsin. Su iniziativa del cancelliere Kohl, Eltsin venne invitato a Monaco per partecipare ad una sessione speciale con i sette leader, in cui venne elaborato un programma di sostegno in dieci punti. Nuovamente, però, questo programma mancava di specificità: il pacchetto finanziario elaborato dal G-24 a sostegno del programma di riforma economica in Russia era già stato elaborato in una precedente riunione svoltasi nell'aprile 1992. Il risultato più concreto delle deliberazioni prese a Monaco fu un programma di azione teso a migliorare la sicurezza delle centrali nucleari sovietiche nell'Europa dell'Est e nella ex-Unione Sovietica. La Germania aveva caldeggiato fortemente questo programma, data la sua posizione particolarmente esposta e la forte preoccupazione interna circa le questioni ambientali.

A Tokio, nel 1993, il dialogo con Eltsin proseguì, seguendo il modello del vertice di Monaco. Il sostegno, espresso nei precedenti vertici, alla posizione del Giappone sulla «questione dei territori settentrionali» - oggetto di controversia con la Russia -, aveva fornito il quid pro quo per rimuovere le riserve giapponesi circa l'invito a Eltsin  Vedi Markus Tidten, «Japans neue internationale Rolle», Albrecht Zunker (Hrg), Weltordnung oder Chaos? Baden-Baden, Nomos 1993, pp. 286-301.>. Di nuovo, comunque, i principali dettagli riguardanti il programma di sostegno finanziario per la Russia erano già stati risolti prima del vertice. Il comunicato finale si limitò quindi a confermare impegni precedenti, aggiungendo altri due programmi relativamente limitati (3,4 miliardi di dollari) di sostegno alla privatizzazione e alla ristrutturazione.

Durante il periodo 1990-1993, la Germania giocò un ruolo centrale nelle deliberazioni e negli accordi riguardanti l'appoggio del G-7 agli «storici cambiamenti»  N. Baynes, op. cit.> nell'Europa dell'Est e nella ex-Unione Sovietica. Essa assunse continuamente iniziative (da sola, ma anche congiuntamente) a favore dell'Europa orientale e della Unione Sovietica/Russia. Il forte sostegno della Germania alle dichiarazioni del vertice sulla guerra nella ex-Jugoslavia dovrebbero essere viste anche in questa luce: dal punto di vista di Bonn, gli sviluppi in Jugoslavia erano disastrosi non solo in se stessi, ma anche per il possibile effetto esemplare su altre parti dell'Europa dell'Est. La propensione della Germania a ricercare soluzioni multilaterali ed istituzionalizzate influenzò anche le decisioni e le raccomandazioni del vertice rispetto all'Europa orientale. Così, l'appoggio del vertice al coinvolgimento del G-24, alla creazione della Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo, e allo stretto coinvolgimento del Fmi e della Banca Mondiale negli sforzi per assistere la transizione ad Est, rifletteva certamente le preferenze politiche tedesche ed era spesso anche il risultato di iniziative tedesche.

A giudizio della Germania, la chiave per la riuscita delle transizioni nell'intera regione orientale dell'Europa (incluse la Russia e gli altri stati europei successori) era in definitiva nelle mani di Mosca. Bonn assunse, quindi ripetutamente nell'ambito del vertice, il ruolo di sostenitore dei riformatori sovietici/russi. Ciò introdusse un elemento di tensione con altri due paesi chiave partecipanti al vertice - l'America e il Giappone. L'America esitò inizialmente ad accettare come reali gli sforzi di riforma di Gorbaciov e i vecchi sospetti continuarono ad emergere anche dopo il 1989. D'altro canto, però, Washington condivideva molte delle preoccupazioni e delle analisi della Germania ed aveva le sue buone ragioni per evitare l'umiliazione dell'avversario sconfitto dalla Guerra Fredda e per coinvolgere i riformatori sovietici/russi in un processo di stretta cooperazione e di dialogo. Tra queste ragioni vi erano le esigenze della politica dirette al controllo e alla non-proliferazione degli armamenti nucleari e la necessità di ottenere l'appoggio sovietico/russo nel Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.

In generale la cooperazione e il coordinamento tra Washington e Bonn ha perciò funzionato, e talvolta ha funzionato bene  Vedi Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4 gennaio 1994.>. Fra i risultati pratici di questa stretta cooperazione vanno annoverate iniziative quali il Nacc o l'istituzione di un centro per scienziati nucleari ex-sovietici al fine di prevenire un drenaggio di cervelli. Mentre rapidamente si attenuarono le differenze politiche in materia di strategie da adottare verso l'ex-Unione Sovietica, il problema della distribuzione degli oneri continuò di tanto in tanto ad essere fonte di irritazione tra le due capitali: la Germania che sosteneva il peso maggiore dell'assistenza finanziaria occidentale verso l'Europa dell'Est e l'ex-Unione Sovietica, era comprensibilmente tutt'altro che contenta della tendenza americana ad assumere iniziative politiche (quali l'esenzione del debito per la Russia) per cui altri avrebbero dovuto pagare   Vedi The Financial Times, 19-29 ottobre 1991, 26 ottobre 1991.>.

L'atteggiamento del Giappone verso l'Unione Sovietica e il suo stato successore nell'Est asiatico, la Russia, era più problematico. Nel rapporto con il suo vicino nord-occidentale, Tokio ha stentato a liberarsi dal modello della Guerra Fredda e ha teso a definire questo rapporto per lo più alla luce del problema dei territori settentrionali. Inoltre il Giappone aveva di fronte le province siberiane della Russia, scarsamente popolate; gli era perciò difficile immaginare che il fallimento del processo di transizione potesse produrre una minaccia diretta per il Giappone. Infine, i responsabili della pianificazione economica erano in Giappone molto più scettici circa la convenienza e l'efficacia di un sostegno finanziario su larga scala alla Russia.

Tutto questo comportò una marcata riluttanza giapponese a venire incontro alle richieste dei riformatori. Bonn tuttavia chiamò ripetutamente ed esplicitamente in causa il Giappone, come uno dei paesi che avrebbe dovuto contribuire ad una più equilibrata ripartizione degli oneri. Quando però gli altri paesi partecipanti al vertice si dimostrarono disponibili ad appoggiare la posizione del Giappone sulla questione dei territori settentrionali, l'atteggiamento del Giappone in merito all'appoggio da parte del G-7 a Gorbaciov ed Eltsin si ammorbidì  M. Tidten, op. cit.>.

4. La nuova Germania al vertice: una prima valutazione

In sintesi, possiamo trarre tre conclusioni da questa discussione sulla partecipazione della nuova Germania al vertice. In primo luogo, la Germania continua ad essere particolarmente dipendente dall'azione collettiva, è pienamente cosciente di questo fatto e, di conseguenza, è una sostenitrice entusiasta e naturale del processo del G-7. In secondo luogo, partecipando alla cooperazione nel ruolo di potenza civile, la Germania si è adattata in modo particolare alla diplomazia multilaterale; ciò le ha conferito speciali capacità diplomatiche e, quindi, buone opportunità di successo. Ma, in terzo luogo, la Germania è anche particolarmente vulnerabile dai difetti ed dai problemi del processo del G-7.

Come abbiamo visto, la Germania continua ad essere dipendente dall'approccio multilaterale rispetto alle relazioni internazionali per una serie di ragioni: come «stato commerciale», è particolarmente esposta alle implicazioni dell'interdipendenza economica; come «potenza civile» con una storia disastrosa, ha forti riserve circa un ritorno ai modelli di comportamento tipici delle grandi potenze; ed in quanto paese situato vicino alle nuove linee di separazione tra ricchi e poveri, tra democrazie stabili e sistemi in fase di transizione politica, essa risulta ancora una volta vulnerabile dai nuovi rischi e dalle nuove incertezze. Per tutte queste ragioni, i responsabili della politica estera di Bonn si sono naturalmente orientati verso il processo del G-7, che viene percepito come un meccanismo altamente desiderabile per la discussione ed il coordinamento delle politiche. La partecipazione ai vertici del G-7, al pari della partecipazione alle istituzioni europee ed internazionali in genere, ha avuto anche altri due vantaggi per la Germania: come nel caso del Giappone (anche se in misura meno estesa, data la solida integrazione della Germania nelle organizzazioni regionali, atlantiche ed internazionali già prima del 1975), il fatto di vedere la Germania esercitare la sua influenza all'interno di un contesto multilaterale ha rappresentato un elemento, allo stesso tempo, di riabilitazione e di rassicurazione.

<W0%-2>Da lungo tempo abituata ai vantaggi e alle potenzialità insite nel multilateralismo, la diplomazia tedesca era particolarmente ben attrezzata per una simile forma di esercizio della propria influenza. A Bonn esiste una tendenza quasi istintiva a cercare di negoziare reciproci aggiustamenti, compromessi ed azioni coordinate, da concretizzare possibilmente a livello istituzionale. Questo non vuole dire, comunque, che la Germania fosse immune da ogni tentazione di perseguire i suoi interessi al di fuori dalla logica negoziale, rendendo così più difficile, se non impossibile, la cooperazione. Si è fatto in precedenza cenno all'atteggiamento della Germania verso la politica monetaria e alla sua volontà di affermare la propria posizione sulla Jugoslavia.

Lo sviluppo dell'iniziativa e della leadership è uno dei problemi chiave di ogni meccanismo genuinamente multilaterale. Nel contesto dell'attività del vertice, il giudizio che si può dare della Germania al riguardo presenta luci ed ombre: dal punto di vista economico, essa non è in generale riuscita ad esercitare una leadership, sia a livello individuale che collettivo; dal punto di vista politico, comunque, è stata capace di assicurare sia un elevato livello di associazione dei leader riformisti della ex-Unione Sovietica al processo del vertice, sia un sostegno finanziario considerevole alle transizioni economiche nell'Europa dell'Est e nell'ex-Unione Sovietica. Bisogna ammettere, comunque, che i programmi di sostegno erano assai meno sostanziali di quanto apparissero - e la Germania, forse, non è riuscita a ottenere una distribuzione equa dell'onere di finanziamento di questi programmi: sul totale degli impegni di aiuto verso l'Europa orientale, dall'inizio del 1990 alla metà del 1992, l'assistenza bilaterale della Germania da sola ammontava a 7,5 miliardi di Ecu, (il 16% del totale), più di quella degli Usa e del Giappone messi insieme. La Germania, inoltre, ha finanziato una parte considerevole dell'assistenza multilaterale: le istituzioni della CE hanno fornito 8,1 miliardi di Ecu, altre istituzioni multilaterali 13 miliardi di Ecu, su un totale di impegni di 47 miliardi di Ecu. Nel caso della ex-Unione Sovietica, l'aiuto bilaterale della Germania da solo ammontava a circa il 55% (39,2 miliardi di Ecu) su un totale degli impegni di assistenza di 71,8 miliardi di Ecu, tra i primi anni del 1990 e la fine del 1992 Vedi The Economist, 17 aprile 1993, p. 24.>.

Essendo così tanto dipendente e portata verso la diplomazia multilaterale, ivi inclusi i vertici del G-7, la Germania è anche particolarmente esposta ai difetti ed ai problemi di questo processo. Un difetto che viene sottolineato frequentemente è la difficoltà di sviluppare la leadership e l'iniziativa in contesti genuinamente multilaterali - e tale anche è, indubbiamente, il G-7. Come abbiamo sostenuto altrove, comunque, questo problema non deve impedire un'effettiva cooperazione in circostanze che non comportino interventi militari. In particolare, la leadership e l'iniziativa possono essere realizzate in situazioni dove le azioni e le decisioni hanno carattere strutturale e a lungo termine - quale l'organizzazione del <%-3>sostegno occidentale agli storici cambiamenti ad Est  Vedi Hanns W. Maull, «Germany, a German Perspective», Michael Brenner (ed), Multilateralism & Western Strategy, Londra, Macmillan Press Ltd., 1994 (di prossima pubblicazione).>.

Il problema della leadership internazionale può essere perciò più un riflesso di altri difetti che una difficoltà strutturale intrinseca. Tra questi altri difetti, due sembrano particolarmente importanti: la capacità e la volontà, estremamente limitate, dei governi di imporre aggiustamenti alle società e alle pratiche politiche dei loro paesi a beneficio dell'ordine internazionale, e la loro propensione a regolare le azioni, in larga misura, sulle pressioni interne e le richieste dei gruppi d'interesse e dell'opinione pubblica. Queste due difficoltà, a loro volta, sembrano avere origine da ciò che James Rosenau ha definito la «crisi dell'autorità politica» Vedi James N. Rosenau, <MI%0>Turbulence in the World Politics, A Theory of Change and Continuity, New York [etc.] Harvester/Wheatsheaf, 1990, cap. 8.>. Il problema legato a queste pressioni e richieste interne non è tanto che esse possono portare a privilegiare gretti interessi di bottega rispetto a più ampi interessi internazionali (benché indubbiamente spesso è proprio questo che accade): dato il grado di transnazionalizzazione delle società occidentali, le richieste interne e l'opinione pubblica nazionale finiscono spesso per avere ad oggetto questioni di respiro internazionale. Piuttosto, tali richieste tendono ad essere contraddittorie, determinando così una sorta di ingorgo politico o, come via d'uscita, azioni «confuse». Un buon esempio di pressioni internazionaliste, ma contraddittorie, esercitate dalle opinioni pubbliche nazionali e che hanno portato ad azioni confuse è fornito dalla ex-Jugoslavia: le spietate violazioni di quasi ogni standard concepibile di diritti umani hanno spinto a richiedere un'azione militare, ma la tolleranza per un intervento massiccio che comportasse perdite di vite umane è apparsa molto bassa. Come risultato, i governi occidentali hanno optato per l'invio delle forze di pace delle NU in un contesto assolutamente inadeguato per tale strumento.

La mancanza di credibilità e di autorità dei governi di fronte al loro elettorato significa che praticamente tutti i paesi del vertice del G-7 hanno avuto difficoltà a mobilitare il sostegno interno per iniziative internazionali, ma anche a trovare partner nel G-7, una volta che questo sostegno esisteva. Il risultato era prevedibile, ma spiacevole: una tendenza dei vertici ad accontentarsi dell'attivismo piuttosto che di un'azione risoluta, di accordi sui disaccordi, della verbosità consensuale espressa in lunghi comunicati privi di sostanza politica. Questa tendenza è risultata evidente persino quando sembrava che i vertici decidessero misure specifiche. Così nei programmi di sostegno finanziario all'Europa dell'Est e agli stati successori dell'Unione Sovietica sono stati inclusi ripetutamente anche i fondi stanziati in precedenza al fine di gonfiare le somme totali, mentre gli esborsi effettivi di denaro sono stati di gran lunga più esigui rispetto a quanto era stato convenuto e l'amministrazione dei fondi effettivamente forniti è stata molto carente  B<%-1>isogna ammettere che solo parte della colpa per questa situazione deve essere attribuita ai paesi donatori; la limitata capacità di assorbimento e la carenza di istituzioni appropriate nei paesi riceventi spesso rendevano tutt'altro che semplice spendere il denaro in progetti sensati. Tuttavia, i ritardi burocratici, la mancanza di coordinamento, lo spreco dovuto alla duplicazione e a una miriade di altri fattori sotto il controllo dei paesi donatori hanno giocato un ruolo fondamentale nel rendere l'assistenza finanziaria verso l'Est molto, ma molto meno efficace, di quanto possa sembrare. Vedi Moving Beyond Assistance: Final Report of Iews Task Force on Western Assistance<M%-1>..., New York/Prague, Institute for East West Studies, 1992 .>. Il programma teso ad aumentare la sicurezza delle centrali nucleari di tipo sovietico ad Est, fissato dal vertice di Monaco, rimase impantanato per quasi un anno a causa di controversie burocratiche e contrasti istituzionali; ed il centro per gli scienziati ex-sovietici, istituito come un'iniziativa euro-americana, ma fortemente appoggiato dal vertice di Londra deve ancora materializzarsi.

L'aspra critica dei media  Vedi, ad es., «Where Have All The Leaders Gone? Time, 12 luglio 1993, pp. 17ss.> e tra gli specialisti  Vedi in particolare, John G. Ikenberry, «Salvaging the G-7», Foreign Affairs, vol. 72, no 2 (Spring 1993), pp. 132-139 e Smyser, op. cit.> al meccanismo del vertice negli ultimi anni sembra giustificata (anche se è talvolta esagerata) pur considerando le sue limitazioni intrinseche - spesso ignorate - e le sue peculiarità. Non ci si possono aspettare decisioni dai vertici del G-7. Questi devono essere considerati parte di un processo più ampio che racchiude un'intera gamma di consultazioni e negoziati bilaterali e multilaterali. Come hanno mostrato in maniera persuasiva Robert Putnam e Nicholas Bayne, il successo o il fallimento dei vertici spesso deve essere giudicato da una certa distanza e quindi spesso accade che valutazioni immediate risultino erronee  Vedi R. Putnam, N. Baynes, op. cit., cap. 9.>. Ma i recenti vertici si sono rivelati una delusione, anche se valutati come opportunità per catalizzare gli accordi raggiunti in altri contesti e focalizzare il processo politico tra i Sette. Il disagio per l'attuale formato del vertice, altamente ritualizzato e rispondente alle esigenze dei mass-media, è diffuso anche tra i partecipanti stessi, incluso il governo tedesco. Ma i tentativi di riforma non hanno finora prodotto altro che comunicati un po' più brevi.

5. Riorganizzare il G-7: la prospettiva tedesca

In definitiva, le possibilità di rivitalizzare il G-7 attraverso una sua riorganizzazione non sembrano essere affatto buone. Essendo dipendente dal consenso tra i partecipanti e da una quantità di compromessi burocratici e politici all'interno dei governi, il processo del G-7 cambia direzione con la velocità e l'agilità di un super-carro armato. Tuttavia, l'iniziativa di John Major ha evidenziato un'insoddisfazione nei confronti del G-7 ampiamente condivisa tra i governi partecipanti ed ha posto in prima linea la questione di una sua riforma.

Nell'ambito del governo tedesco, l'insoddisfazione verso il G-7 è comunque limitata; mentre da un lato ci sono specifiche apprensioni, tra i politici regna l'opinione generale che i vertici annuali sono utili, che rispondono bene agli interessi di politica estera della Germania e che la struttura base dei vertici e il loro processo di preparazione dovrebbero essere mantenuti. Bonn condivide ciò che già sembra essere diventata l'opinione unanime tra i Sette per il vertice di Napoli: esso dovrebbe essere più breve (un giorno e mezzo), più informale e meno pomposo. Oltre a questo, la riforma del processo del G-7 non rappresenta una priorità per il governo, né l'opposizione o i media esercitano molte pressioni per ottenerla.

Tuttavia, nell'ambito dei ministeri interessati (fondamentalmente, ministero delle finanze, ministero dell'economia e ministero degli esteri) sono stati studiati i modi in cui riformare il processo del G-7. Per comodità di analisi, le proposte possono essere suddivise in tre sottotemi: la preparazione, l'azione successiva e lo svolgimento dei vertici.

5.1. La preparazione dei vertici

In generale, Bonn sembra essere soddisfatta delle attuali procedure per la preparazione dei vertici. L'attuale numero di sherpa nel caso tedesco è di quattro: lo stesso sherpa, il rappresentante personale del cancelliere, è stato per tradizione il Segretario di stato presso il ministero delle finanze: il suo sub-sherpa, allo stesso modo, è per tradizione un alto funzionario del ministero dell'economia. Il ministro degli esteri è rappresentato dal direttore politico e da un altro alto funzionario. In questo gruppo, il direttore politico riveste una posizione in qualche modo speciale: egli talvolta si incontra separatamente con i suoi colleghi degli altri paesi del G-7, ma partecipa anche ad almeno una intera riunione degli sherpa. La frequenza delle riunioni degli sherpa (dalle tre alle quattro per ogni vertice) è ritenuta fondamentalmente quella giusta a Bonn. Viene rilevato che queste riunioni contribuiscono a risparmiare tempo rendendo superflue altre riunioni. Si ritiene che il numero dei documenti di lavoro possa essere ridotto, in linea con la riduzione degli argomenti affrontati dal vertice, ma che alcuni documenti siano necessari. Non c'è neanche alcun desiderio di escludere la possibilità di speciali gruppi di lavoro nell'ambito del processo di preparazione: in ogni caso, il loro numero è stato finora alquanto limitato.

5.2. L'azione successiva

Un punto criticabile secondo Bonn è la mancanza di memoria istituzionale nel processo del vertice. La preparazione di un nuovo vertice da parte degli sherpa può iniziare a livello informale valutando i progressi fatti dopo l'ultimo vertice, ma questa valutazione è considerata non abbastanza strutturata. Ciò conduce alla questione della istituzionalizzazione del G-7. C'è tuttavia un'inequivocabile opposizione all'idea di un Segretariato del G-7. La Germania (come il Giappone) vorrebbe piuttosto rafforzare i legami e le interazioni del G-7 con altre istituzioni internazionali, in particolare l'Ocse. Già ora, viene rilevato che esistono stretti legami tra la riunione ministeriale dell'Ocse e la sessione speciale del comitato economico dell'Ocse in e i vertici annuali che le seguono. Al vertice di Tokio, l'Ocse venne esplicitamente incaricata di preparare un'analisi (ora in discussione) per il G-7 sulla disoccupazione. Bonn vorrebbe estendere questo tipo di procedura avvalendosi dell'Ocse, ma anche di altre istituzioni internazionali come il Fmi, la Banca Mondiale o la Bers. Queste organizzazioni assumerebbero, quindi, il compito di sviluppare e monitorare, ma anche di impostare l'agenda del G-7 con le loro analisi e raccomandazioni.

5.3. La riforma dei vertici

In linea con le specifiche apprensioni della Germania, sopra delineate, ci sono due considerazioni principali ma in qualche misura contraddittorie che si possono fare per quanto riguarda la sostanza dei futuri vertici: la prima riguarda l'opportunità di rafforzare l'originaria vocazione dei vertici come riunioni per discutere e coordinare le politiche macroeconomiche, sia pure con un'enfasi sulle questioni di medio termine e strutturali (come i modi per ridurre la disoccupazione). La seconda considerazione riguarda la Russia: come abbiamo visto, a partire dal 1989 la Germania ha sistematicamente svolto il ruolo di sostenitrice della Russia nell'ambito del G-7 e questa preoccupazione è, semmai, venuta crescendo.

La contraddizione tra queste due esigenze principali potrebbe conciliarsi se i vertici fossero divisi in due parti: la prima centrata sull'economia e la seconda sulle questioni politiche. Bonn auspica questa divisione che permetterebbe alla Russia di partecipare pienamente alla preparazione ed alla formulazione delle raccomandazioni politiche, confinando, al contempo, la sua presenza a questa parte del vertice. Se si considera il suo peso economico nell'economia mondiale, la Russia ovviamente non rappresenta molto e pertanto non avrebbe alcun senso la sua inclusione nella parte in cui si affrontano temi quali il commercio mondiale, la finanza internazionale, i temi ambientali ecc.

Il governo tedesco sta attualmente sostenendo questa formula per il vertice di Napoli, ma sembra che l'idea non sia stata ancora accettata pienamente dagli altri partecipanti. Anche a Bonn esistono differenti punti di vista circa l'associazione della Russia al G-7: mentre il ministro degli esteri, in particolare, ha fortemente enfatizzato questo tema giungendo persino a parlare di un «G-8», esiste qualche dissenso non solo nell'ambito del ministero degli affari esteri, ma anche in altri ministeri che sono più coscienti della difficoltà di appoggiare effettivamente la Russia, per via delle sue evidenti debolezze e della possibilità di sconvolgimenti sociali e politici.

Bonn auspicherebbe anche - e in modo meno controverso - una riduzione del numero degli argomenti affrontati ogni anno. Bonn ritiene che i vertici dovrebbero limitarsi, almeno nelle loro discussioni formali, a pochi temi particolarmente urgenti o (con una prospettiva a più lungo termine) particolarmente importanti. Ma non esistono idee chiare circa il modo in cui questa buona intenzione potrebbe essere introdotta nel meccanismo del vertice, dove ogni governo ha i suoi temi preferiti e le proprie esigenze nazionali e tutti gli altri sono restii ad ignorare simili preoccupazioni.

In maniera altrettanto chiara, Bonn auspicherebbe anche comunicati più brevi. In effetti, in questo campo, si è già verificato un certo progresso in questi ultimi anni, ma certamente si può fare di più. Ma c'è una forte convinzione che i comunicati, per quanto brevi, siano necessari: essi rendono più difficile per i vertici trattare continuamente lo stesso argomento e facilitano l'azione successiva.

Inoltre e nuovamente in maniera non controversa, a Bonn piacerebbe anche dare più spazio alle discussioni politiche informali tra i leader. Sembra che ciò verrà già tentato a Napoli. A Bonn probabilmente non dispiacerà se alcune di queste discussioni informali verranno riassunte dal presidente, piuttosto che in un paragrafo formale del comunicato (benché, come è già stato notato, i comunicati siano considerati in linea di principio indispensabili).

Le regole che attualmente governano la partecipazione ai vertici (che permettono un massimo di tre partecipanti per ogni paese in ciascuna sessione: il Capo di stato o di governo, il ministro degli affari esteri e il ministro dell'economia e/o delle finanze) sono fuori discussione per Bonn, benché ciò dia luogo talora a difficoltà. Come abbiamo già visto, il processo del G-7 coinvolge in Germania le quattro maggiori figure istituzionali - il cancelliere (e il suo ufficio nella cancelleria), il ministro degli esteri, il ministro delle finanze e il ministro dell'economia. L'aritmetica delle coalizioni ha fatto sì che questi quattro provenissero da tutti e tre i partiti che la compongono: il cancelliere Helmut Kohl dalla Cdu; il ministro delle finanze Theo Waigel dal suo partito fratello bavarese, la Csu; il ministro degli esteri Klaus Kinkel e il ministro dell'economia Guenther Rexrod dal partito liberaldemocratico. Poiché ci sono solo tre partiti di coalizione, l'attuale formula permette a tutti di beneficiare dei supposti vantaggi in termini di immagine e dell'aura elettorale del vertice.

Benché la stessa Germania abbia dato un cattivo esempio al vertice di Monaco sia in termini di pomposità che di cattiva gestione delle relazioni pubbliche, Bonn concorda sinceramente sul fatto che i vertici sono diventati troppo pomposi e costosi. Ma, se forse qualche prezzo potrebbe essere pagato per evitare il troppo clamore che i media fanno attorno ai vertici, la realtà è che i politici vogliono farsi pubblicità, e vogliono quindi che i media siano massicciamente presenti. Si auspicano, ovviamente, resoconti giornalistici più favorevoli, ma non è chiaro come ciò possa essere ottenuto.

La questione a lungo termine forse più importante dal punto di vista tedesco, per quanto riguarda il processo del G-7, è la sua composizione. Sembra esserci un certo consenso tra i funzionari ed i politici a Bonn che dopo Napoli bisognerà rivedere la composizione del vertice, prendendo in considerazione l'opportunità di portare le economie emergenti ad una più stretta cooperazione con il G-7. Sembra che la Russia sia già diventata una parte quasi permanente del G-7, benché rimanga ancora da determinare la sua precisa posizione nella struttura del G-7. Bonn ritiene che la Cina sia un altro naturale candidato per un dialogo più stretto, sia dal punto di vista economico che politico, e così l'Indonesia e forse anche l'India. Nel caso dell'Indonesia, che ha cercato di incontrarsi con i leader del G-7 a Tokio nel 1993 in qualità di leader del Movimento dei paesi non-Allineati, Bonn avrebbe preferito che fosse stato riservato un «migliore trattamento» al presidente dell'Indonesia Suharto di quello che gli è stato in effetti accordato. D'altra parte, il G-7 viene visto anche come un organismo che rappresenta le democrazie industrializzate; la partecipazione come membro a pieno titolo dovrebbe quindi essere anche legata al possesso di credenziali politiche.

Per le ragioni spiegate in precedenza, la riforma del meccanismo del vertice in Germania è una questione per specialisti, di cui si occupano seriamente solo poche persone. I preparativi del vertice sono conosciuti solo da una ristretta cerchia di funzionari; i documenti non vengono resi noti né al Parlamento né all'opposizione. E dato che il summit è generalmente considerato con favore in Germania, nonostante i suoi difetti e problemi vengano ovviamente criticati dai media e dall'opposizione, come istituzione esso non è mai stato messo seriamente in discussione. Nell'ambito del piccolo gruppo di persone coinvolte, il coordinamento (che spetta al ministro delle finanze) è stato generalmente abbastanza buono e sembra non ci siano differenze politiche importanti tra i ministeri interessati. Naturalmente esistono alcune sfumature, e sono già stata menzionate - ad esempio, differenze di opinione tra il ministero degli esteri e i ministeri delle finanze e dell'economia circa il rapporto del G-7 con la Russia, o circa l'apertura del G-7 a nuovi paesi come l'Indonesia, nonché all'interno del ministero degli esteri e tra i ministri. Ma queste differenze sono di poco conto: in generale, le posizioni tedesche sia sulle questioni economiche che su quelle politiche non danno luogo a controversie all'interno del governo. Differenze invece esistono, ovviamente, tra governo ed opposizione, benché anche qui il divario possa sembrare molto più ampio di quanto sia in realtà. In un documento distribuito prima del vertice del G-7 a Tokio, Rudolf Scharping, Primo Ministro del Land Renania-Palatinato, presidente del partito socialdemocratico ed avversario di Helmut Kohl nelle prossime elezioni che si celebreranno nell'ottobre del 1994, ha chiesto che il vertice torni all'approccio pratico dei primi anni, quando governava il Cancelliere Helmut Schmidt. In caso contrario, secondo Scharping, non dovrebbero esserci più vertici  Vedi Presseservice del Spd, no. 407/93 (July 6, 1993).>. Questa posizione deve essere presa comunque con il beneficio d'inventario - come gli altri punti di disaccordo tra il governo e il principale partito di opposizione. I socialdemocratici hanno criticato il G-7 in generale ed il governo di Bonn in particolare per le scarse realizzazioni in materia economica, politica ed ambientale. Queste critiche rivelano una certa retorica attivista ed interventista; prendendo per buone le loro affermazioni, i socialdemocratici auspicherebbero maggiori sforzi da parte del governo in materia di coordinamento delle politiche macro-economiche, maggiore sostegno alla trasformazione economica dei paesi dell'Est europeo, una più stretta cooperazione del G-7 con la Russia ed un più vasto «vertice economico mondiale» per dare maggiore attenzione alle questioni dello sviluppo. Se si elimina la retorica politica dell'opposizione, tuttavia, ciò che rimane sono posizioni che non differiscono fondamentalmente da quelle dell'attuale governo. In effetti, la dichiarazione di Scharping dopo il vertice di Tokio era estremamente cauta sulla politica economica, imbevuta di retorica sul libero commercio e moderata nell'esposizione dei tradizionali interessi socialdemocratici (Europa dell'Est, sviluppo, ambiente).

Nel dibattito politico sui vertici, la loro riforma non rappresenta una questione fondamentale. Non risulta che siano stati fatti seri tentativi all'interno della Spd o altrove (i Verdi, il Bundestag) per sviluppare idee coerenti e sistematiche circa la riforma del vertice. Lo stesso vale per i centri di ricerca e i think tanks. L'analisi sistematica degli aspetti procedurali del vertice è contenuta in uno studio scritto da Angelika Volle e dall'autore di questo capitolo  Hanns W. Maull, Angelika Volle, «Der Gipfelprozess», Der Gipfel in Muenchen, Analysen aus dem Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft fuer Auswaertige Politik, Bonn, 1993, pp. 1-14.>. La ricerca sul processo del G-7 in generale è limitata; la maggior parte dei contributi provengono da economisti ed istituti di ricerca economica e - in linea con la prevalente ortodossia liberista - sono spesso scettici circa le opportunità e le potenzialità del coordinamento delle politiche macro-economiche. I media che seguono la cronaca dei vertici tendono ad essere critici, ma sono pochi i giornalisti che chiedono la loro abolizione: la critica è per lo più limitata agli scarsi risultati ed all'eccesso di sfarzo.

In definitiva, la Germania è fondamentalmente soddisfatta del processo e delle strutture di cooperazione del G-7 come essi sono attualmente, ed è disponibile a qualche piccolo cambiamento. Certamente, non manca un po' di insoddisfazione per la scarsità di risultati e c'è la sensazione che la limitata presenza delle economie emergenti al vertice possa diventare un problema. Tuttavia, ciò non si traduce in un'offensiva politica per riformare il G-7: coloro che pensano realisticamente e sistematicamente ad una riforma del vertice sono anche estremamente coscienti dei limiti intrinseci del suo meccanismo e delle difficoltà di cambiarne le procedure.

In effetti, i limiti del riformismo tedesco rispetto al G-7 rispecchiano esattamente i limiti del processo stesso che - come si è cercato di mostrare - ha permesso alla Germania di ottenere che le cose andassero secondo la sua volontà (sulla Russia) e di cavarsela sempre (riguardo alla sua incapacità a correggere fondamentali squilibri economici). Non ci si può aspettare che una riforma istituzionale produca cambiamenti reali e qualificanti rispetto all'efficacia del G-7. Le cause più importanti delle imperfezioni del G-7 risiedono nella crisi di autorità politica all'interno dei paesi partecipanti. Per un reale miglioramento del meccanismo si dovrà quindi aspettare che la politica e i leader politici nazionali riacquistino credibilità sul piano interno. Fino ad allora, ciò che i vertici possono o non possono fare deve essere visto in prospettiva, ed è improbabile che riforme istituzionali e procedurali facciano molta differenza. L'atteggiamento della Germania verso la riforma del vertice riflette questa realtà. Questo atteggiamento riconosce i limiti, ma anche l'utilità dei vertici - giustamente, a mio avviso. In effetti, l'importanza del G-7 potrebbe continuare a fondarsi sull'argomentazione negativa che le cose andrebbero peggio se esso non ci fosse.

@TITOLO2 = 8. L'ESERCIZIO CONCERTATO DELLA LEADERSHIP: LA POSIZIONE DEL CANADA SULLA RIFORMA DEL VERTICE

@SIMBOLO = di John J. Kirton

1. Introduzione

Nei suoi termini più generali, la posizione del Canada riguardo al futuro del vertice del G-7 è condizionata da quattro fattori fondamentali. Essendo un paese che è stato creato ed è cresciuto come parte integrante del processo di costruzione delle organizzazioni multilaterali nel moderno sistema internazionale (dall'Impero britannico diventato Commonwealth alla Lega delle Nazioni, sino alle Nazioni Unite), il Canada ha un impegno primario a far sì che le organizzazioni internazionali siano una componente centrale delle politiche estere nazionali ed operino efficacemente nell'interesse della comunità globale. In quanto paese atlantico con due «madri patrie», quattro gruppi etnici dominanti e con molti elementi della sua storia provenienti dall'Europa, ed in quanto «paese pacifico» con un'economia ed una società estremamente aperte ed ora intensamente legate agli Stati Uniti ed, in misura crescente, al Giappone, esso vede nel G-7 il naturale centro della vasta gamma di importanti istituzioni plurilaterali di cui esso è membro di primo piano (in particolare le nuove comunità Nafta ed Apec, la comunità francofona ed il Commonwealth, la Bers, la Csce e la Nato). In quanto membro del G-7 che ha dato prova eccellente nell'adempimento degli obblighi fissati dal vertice, George M. von Furstenberg, Joseph P. Daniels (1992), Economic Summit Declarations, 1975-1989: Examining the Written Record of International Cooperation, Princeton, Princeton University, Department of Economics, International Finance Section, 1992 (Princeton Studies in International Finance; 72).> e nel contributo fornito alle iniziative comuni del vertice (come la temporanea assistenza finanziaria per le riforme in Russia), il Canada ha un particolare interesse a migliorare l'azione collettiva del vertice e ad assicurare che le sue risorse vengano impiegate per ottenere il massimo dei risultati. In qualità di ospite del vertice del 1995, che indicherà la strada verso il quarto ciclo del G-7, il Canada ha un desiderio immediato di assicurare un'azione efficace ed energica che porti all'assunzione di decisioni collettive e all'avvio delle riforme necessarie a garantire che l'istituzione possa affrontare in maniera adeguata i problemi economici e politici dell'era del dopo-Guerra Fredda in Europa.

2. Le prospettive del governo canadese

Di conseguenza, dal momento in cui le proposte del Primo Ministro John Major sono state presentate ai suoi colleghi nell'agosto del 1992, il Canada è fra i primi e più entusiasti sostenitori di una sostanziale riforma del vertice. Ai massimi livelli si credeva in Canada che i leader dovessero affrontare il problema della credibilità, dell'importanza, della legittimazione e del ruolo di leadership del vertice. Questi elementi erano stati messi in discussione nell'ambito dei media e di altri centri influenti, per effetto di una serie di fattori. Uno di questi era l'elaborata fastosità dei preparativi e dello svolgimento del vertice che era diventata sproporzionata rispetto al risultato ottenuto. Un altro riguardava l'attività dei ministri e dei vice ministri delle Finanze del G-7, che aveva assunto una parte sostanziale della originale ragion d'essere e dell'attività del vertice in materia di coordinamento delle politiche macroeconomiche. Ed ancora, un altro fattore era l'atteggiamento fortemente negativo dell'amministrazione Bush verso il vertice e la preferenza di quell'Amministrazione per la diplomazia bilaterale. Era pertanto necessario che il vertice si muovesse rapidamente nel senso di concentrare maggiormente l'attenzione su questioni essenziali, abbandonando gli elementi marginali che avevano finito per prevalere nel corso degli anni. Il governo canadese credeva, inoltre, che nucleo del vertice dovessero essere i colloqui confidenziali tra gli stessi leader. Solo ripristinando tali discussioni il vertice poteva svolgere il suo ruolo specifico di esercizio della leadership in un sistema privo di organizzazioni internazionali idonee a gestire l'interdipendenza, dove le istituzioni esistenti, una volta riformate, si sono mostrate inadeguate e dove le prospettive di una riforma adeguata erano scarse.

Il Canada, quindi, ha avvertito fin dall'inizio la necessità che il vertice mantenesse il suo carattere di evento annuale, specialmente nell'era del dopo-Guerra Fredda. Questo periodo è stato caratterizzato da una crescente incertezza nelle relazioni internazionali, e dal fatto che si era esaurita tra i membri del vertice la precedente fonte di coesione rappresentata dalla minaccia sovietica. Poiché il mondo faceva affidamento sul vertice per l'esercizio collettivo della leadership e dato che per il momento non esisteva alcuna fonte alternativa, i vertici annuali rappresentavano l'unico momento di collegamento tra l'America del Nord, l'Europa e l'Asia, ed una fonte incontrastata di leadership globale. Essi si sono rivelati particolarmente necessari per impegnare gli Stati Uniti, fortemente tentati di affidarsi solo alla diplomazia bilaterale diretta, e il gruppo dei paesi europei, che si incontravano regolarmente tra loro, ad un dialogo più ampio, meno introspettivo sui principali temi internazionali. La cadenza annuale del vertice era quindi necessaria per conservarne il significato e particolarmente importante affinché esso potesse adempiere ai suoi compiti nel periodo del dopo-Guerra-Fredda.

Il Canada, comunque, ha accolto con entusiasmo l'ipotesi di muoversi il più rapidamente possibile verso la creazione di una nuova struttura del vertice. Avendo più volte insistito sulla necessità che il vertice concedesse un tempo sufficiente alla discussione tra i soli leader, il Canada è stato attratto dall'idea di limitare l'evento solo ai capi di stato e di governo. Tale formula rafforzerebbe la peculiarità dei vertici evitando discussioni ripetitive e che si sovrappongono. Il Canada, inoltre, ha favorito la semplificazione del processo di preparazione al fine di renderlo meno oneroso e di assicurare che il vertice produca risultati più chiari. Esso desiderava, quindi, ridurre drasticamente il numero delle riunioni preparatorie tra gli sherpa (a una o due) e sfrondare la relativa documentazione. La redazione di un comunicato è stata giudicata necessaria per fornire impulso politico all'agenda internazionale. Ma c'era una chiara preferenza per un comunicato breve, lineare e comprensibile - che riflettesse ciò di cui i leader si erano occupati e avevano discusso e ciò che intendevano affermare e che fosse facilmente comprensibile non solo ai funzionari che l'avevano prodotto e ai loro collaboratori competenti, ma anche ai media e al pubblico in generale. Ciò metterebbe i leader in condizione di mandare una serie mirata e limitata di messaggi alle opinioni pubbliche e al mondo.

Alle proposte avanzate dal Primo Ministro Major, il Canada ha subito aggiunto alcune questioni particolari. In primo luogo, esso ha ritenuto importante occuparsi non solo delle questioni del processo, ma anche dell'ordine del giorno del vertice, esprimendo la sua preferenza per un ordine del giorno mirato, con un numero più ristretto di argomenti, di maggiore valenza strategica e con una concentrazione più marcata sulla sostanza dei principali temi economici e politici, fra loro spesso collegati. Questo significava limitare l'ordine del giorno ad uno o due argomenti-chiave, piuttosto che coprirne una mezza dozzina o quasi, come nello standard dell'agenda del vertice in passato. Ciò significava anche concentrare l'attività del vertice su questioni più strettamente politiche, nello sforzo di sviluppare il consenso necessario per fornire la leadership istituzionale, in un momento in cui altre istituzioni internazionali si trovavano in uno stato d'incertezza. Questo implicava una più stretta convergenza tra le agende politiche ed economiche, una rottura con il passato modello di dichiarazione in cui i temi politici ed economici venivano affrontati separatamente (a favore di un unico comunicato breve che abbracciasse ed integrasse entrambi), e la necessità che gli sherpa avessero contatti più stretti con i direttori politici e conoscessero fin dall'inizio l'ordine del giorno politico del vertice. Questi cambiamenti sarebbero di particolare valore qualora il vertice si occupasse di temi quali l'esigenza di un più stretto coordinamento e di un impegno più tangibile rispetto al processo di riforma nella ex-Unione Sovietica e nell'Europa centro-orientale; l'instaurazione di una leadership istituzionale nella ex-Jugoslavia ed in Somalia; il completamento dell'Uruguay Round e la definizione dell'agenda del dopo-Uruguay Round; il rapporto tra la crescita e la disoccupazione a lungo termine; l'istruzione e la formazione; e l'integrazione dei paesi ex-socialisti e di quelli meno sviluppati nell'economia mondiale. Un vertice così focalizzato susciterebbe con più facilità l'interesse dei leader e metterebbe il foro in condizione di rispondere alle loro esigenze politiche.

In secondo luogo, il Canada era preoccupato dalla prospettiva di condurre un dialogo in qualche modo privilegiato con la Russia nell'ambito del vertice e delle modalità con cui si sarebbe evoluto nel lungo periodo il rapporto del vertice con la Russia. Le questioni-chiave erano gli obiettivi degli incontri con il presidente russo e l'istituzionalizzazione di tale forum. Per quanto riguarda la prima, l'originario obiettivo di integrare la Russia nelle istituzioni economiche internazionali (nel tentativo di promuoverne la riforma interna) aveva ceduto il passo al tema dell'assistenza finanziaria in cambio di imprecisati progressi verso la riforma. Il vertice non aveva ancora affrontato l'importante tema di assicurare la cooperazione da parte della Russia sul più vasto fronte dei problemi politici e della sicurezza. Circa la seconda questione, quella dell'istituzionalizzazione, un incontro dopo il vertice con il presidente della Russia era visto come un modo per esprimere l'impegno occidentale a sostenere e forse accelerare il tentativo di riforma, ma anche per innalzare potenzialmente il livello dell'assistenza finanziaria ad un livello che il Canada e gli altri partner del G-7 potevano non essere in grado di sostenere.

In terzo luogo, la questione della Russia sollevava inevitabilmente il tema della dimensione pacifico-asiatica del vertice. Sottolineando l'esigenza di prestare maggiore attenzione alle questioni dell'Asia del Pacifico, i teorici canadesi del vertice pensavano che ciò dovesse essere fatto non attraverso modifiche istituzionali o su una base artificiale, ma che dovesse avvenire come una conseguenza naturale della maggiore importanza assunta da questa regione negli affari globali. Una possibilità era che il vertice focalizzasse maggiormente la sua attenzione su questioni di particolare interesse per la regione e di urgenza per il mondo, in particolare la proliferazione nucleare, le esportazioni di armi convenzionali e la riforma delle Nazioni Unite. Dal punto di vista procedurale, ciò richiedeva l'ampio ricorso a consultazioni preliminari con i paesi interessati ed influenti della regione e la redazione di relazioni da consegnare agli stessi dopo il vertice. Il Canada, in quanto partner del Pacifico, era pronto ad assumersi in maniera adeguata e piena la sua parte di responsabilità.

I canadesi hanno anche sollevato la questione di introdurre riforme più radicali. Una delle possibilità indicate è stata la riduzione a due giorni della durata del vertice, che si aprirebbe con una cerimonia di benvenuto alla mattina e terminerebbe con la lettura di un comunicato e una conferenza stampa nel tardo pomeriggio del giorno successivo. Una seconda possibilità era quella di un vertice tematico, in cui il nucleo dell'agenda economica e politica verrebbe affiancato da un unico tema strategico di interesse principale.

La presenza di un largo numero di mass-media veniva considerata non solo inevitabile, ma anche desiderabile e, quindi, essenziale. Si riteneva che le difficoltà poste dall'ampia presenza dei mass-media poteva essere superata allestendo un vertice pratico e non cerimonioso. Ad ogni modo, determinante per il successo del vertice agli occhi dei media e della più vasta opinione pubblica e per garantire la permanente utilità del foro, era il raggiungimento del consenso tra i leader sui alcuni risultati sostanziali, in quanto solo questo poteva restituirgli la credibilità ora messa in discussione. Non c'è alternativa ai risultati effettivi.

Date queste sue consolidate posizioni, non sorprende che il Canada abbia risposto con grande favore all'analisi ed ai suggerimenti esposti nello studio giapponese preparato in occasione dell'ultimo vertice di Tokio: «Verso un migliore sistema di cooperazione internazionale nella nuova era». Il Canada condivide la posizione secondo cui la drammatica trasformazione del mondo nell'era del dopo-Guerra Fredda ha significato che «l'attuale sistema generale di cooperazione internazionale potrebbe non essere più in grado di funzionare». Quindi, dato il suo primordiale interesse storico ad un efficace funzionamento delle istituzioni internazionali, il Canada crede che alcune di queste istituzioni non stiano lavorando in maniera adeguata e che si richieda una seria revisione, iniziata dallo stesso G-7, del loro mandato, della loro gestione, delle loro risorse e dei loro ordinamenti amministrativi.

Data l'inadeguatezza dell'esistente sistema di cooperazione ed organizzazione internazionale, il Canada appoggia il punto di vista giapponese secondo cui «è più indispensabile che mai l'esistenza di un sistema di efficiente coordinamento e cooperazione politica tra i maggiori paesi del mondo che condividono i valori della democrazia e dell'economia di mercato.» È necessario, quindi, che il vertice focalizzi la sua attenzione sui temi cruciali dei conflitti regionali, del mantenimento della pace e della proliferazione degli armamenti, della disoccupazione strutturale e del commercio multilaterale in nuovi settori, del degrado ambientale, e dei paesi in via di sviluppo nella loro crescente diversità.

Il Canada considera, inoltre, il vertice del G-7 «un foro per creare e confermare impegni politici concertati» ed «un processo di coordinamento politico» attraverso il libero scambio informale tra i capi di stato e di governo. Il Canada vede nel vertice un veicolo per la consultazione fra i leader, per l'accordo sulle priorità internazionali e, se necessario, per un'azione comune. In breve, il vertice è un organismo che è in primo luogo deliberativo e direttivo, ma anche decisionale quando la situazione lo richiede.

Il Canada chiede così che venga avviato un processo di riforma del vertice che rafforzi il ruolo dei leader ed accresca il loro impegno a mantenere la vitalità a lungo termine del vertice come foro importante per l'esercizio della leadership su temi pressanti per la comunità mondiale. Come dimostra il caso della Russia, in un mondo in cui «le questioni politiche stanno diventando sempre più inseparabili da quelle economiche», il G-7 dovrebbe essere un foro per i capi di stato e di governo «per riunirsi semplicemente tra loro» senza formalità «al fine di scambiarsi le rispettive posizioni in maniera franca e diretta». A tal fine è necessario che le loro discussioni siano più mirate e che venga ridotta la lunghezza del comunicato.

Dal momento che il Canada guarda avanti, verso il vertice di Napoli del 1994 ed il vertice del 1995 di cui sarà il paese ospitante, queste posizioni consolidate rimangono attuali. Il nuovo Primo Ministro canadese Jean Chretien, eletto con una massiccia maggioranza di governo il 25 ottobre 1993, non ha scritto molto sul G-7 in passato e deve ancora illustrare in dettaglio la sua posizione riguardo alla riforma del vertice e il ruolo che attribuisce a questo foro nella politica estera canadese nel suo complesso  Jean Chretien, Straight from the Heart, Toronto, Key Porter, 1985.>. Ci potrebbe essere così qualche evoluzione e raffinamento della posizione del Canada, dato che nel corso del prossimo anno Chretien dovrà dedicare un crescente impegno alle questioni internazionali e al processo del vertice. Tuttavia è opportuno ricordare che durante i suoi due decenni di esperienza governativa, il Primo Ministro Chretien ha svolto sia l'incarico di ministro delle Finanze che di ministro degli esteri, ha partecipato al vertice di Bonn del 1978 (indicato da Putnam e Bayne come uno dei migliori Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Hanging Together: Cooperation and Conflict in the Seven-Power Summits, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1987. (Ed. it. Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Sovrani ma indipendenti: i vertici dei sette principali paesi industrializzati, Bologna, Il Mulino, 1987>) ed è stato eletto Primo Ministro con l'obiettivo centrale di creare posti di lavoro. Ci si può quindi aspettare che in prima istanza egli voglia focalizzare l'attenzione sulle questioni economiche riguardanti la creazione della ricchezza tra gli stessi G-7, spingere i G-7 ad affrontare la questione dell'occupazione ed assicurare che lo stesso vertice raggiunga risultati collettivi sostanziali. Inoltre, la forte enfasi posta dal Partito Liberale, nella sua campagna «libro rosso» e nel programma di politica estera del maggio 1993, sulle questioni della riforma delle Nazioni Unite e del mantenimento della pace, suggerisce che queste tradizionali preoccupazioni canadesi riemergeranno in occasione dei vertici.

Per quanto riguarda l'agenda dei futuri vertici, il Canada favorisce quindi un approccio mirato piuttosto che globale. Tale focalizzazione non si può ottenere stabilendo arbitrariamente un ordine del giorno con un «nucleo centrale» fisso e stabile ed una parte «variabile», né concentrandosi sempre sugli argomenti più frequentemente affrontati dal vertice in passato (politica macroeconomica, commercio, rapporti Nord-Sud). Piuttosto, essa si ottiene selezionando quegli argomenti che più preoccupano i capi di stato e di governo e le loro opinioni pubbliche in un dato anno e su cui la leadership politica collettiva al più alto livello può fornire uno stimolo ed un orientamento importanti. Guardando avanti, ciò suggerisce un'attenzione preminente alla creazione di posti di lavoro, in particolare alla questione della disoccupazione strutturale o a lungo termine (il vertice di Napoli dovrebbe basarsi sull'attività della riunione ministeriale del G-7 svoltasi negli Usa nella primavera del 1994). È molto importante che gli stessi capi di stato e di governo si occupino di quegli argomenti macroeconomici attraverso cui essi possono plasmare le loro società, piuttosto che delegarli, in quanto questioni tecniche, ai ministri o ai funzionari del G-7. Il commercio multilaterale non ha più ragione di essere una preoccupazione costante del vertice e con l'Uruguay Round conclusosi positivamente non c'è alcuna urgenza che il vertice di Napoli dedichi una parte sostanziale del suo tempo agli aspetti tradizionali di questo argomento. Mentre l'interesse del Canada per i paesi in via di sviluppo e per l'ambiente rimane ugualmente profonda e costante, l'interesse delle opinioni pubbliche dei paesi del G-7 per la questione dell'occupazione ha diritto di precedenza nell'anno a venire. Inoltre, un vertice mirato dovrebbe concedere ai leader lo spazio necessario per definire le priorità, fissare l'ordine del giorno e concentrare la propria azione su nuovi importanti argomenti, come il vertice ha saputo fare sulle questioni dei dirottamenti aerei, del terrorismo e del riciclaggio del denaro sporco. Su tutti questi argomenti il Canada cercherà di assumere la leaderhip quando gli toccherà ospitare il vertice.

In aggiunta, sia prima che dopo la sua elezione a Primo Ministro, Chretien ha posto grande enfasi sulla moderazione nell'esercizio delle funzioni pubbliche, manifestando una preferenza per uno stile informale, di tipo populista. Fra le prime decisioni da lui assunte nel 1993 c'è stata quella di rinnovare il mandato dello sherpa canadese (che è allo stesso tempo il funzionario più alto in grado nel ministero degli esteri). Anche questa decisione indica che la decisa enfasi posta recentemente dal Canada su un vertice ristretto, semplice, informale, diretto ai leader e orientato al raggiungimento di risultati permarrà. Il Canada desidera dunque fortemente che ci si muova verso un vertice essenziale piuttosto che fastoso. Pensando alla forma ideale per il vertice del 1995, il Canada guarda al modello di Montebello del 1981, piuttosto che a quello di Toronto del 1988. Il vertice di Toronto venne organizzato dal governo conservatore-progressista del Primo Ministro Mulroney in un palazzo per convegni nel cuore della città, in uno dei principali centri del Canada in termini demografici, finanzari e di presenza dei mass-media, ad un costo considerevole. Esso si svolse al culmine di un quinquennio di forte crescita economica del Canada e del G-7 nel suo complesso. In netto contrasto, il vertice di Montebello, allestito dal governo liberale di Pierre Elliot Trudeau, si svolse nella «più grande capanna di legno del mondo», con i portavoce che viaggiavano in elicottero per recapitare periodici resoconti ai giornalisti che attendevano nella capitale, Ottawa, a 60 miglia di distanza. Il vertice di Montebello ebbe luogo in un momento in cui il Canada ed i suoi partner del G-7 si trovavano, o si muovevano, verso un tasso di crescita economico basso o negativo.

Un vertice così modesto può essere anche più breve, superando quindi la consuetudine sorta durante il terzo ciclo di prolungare i lavori per oltre tre giorni. Ma la chiave sta nel concedere ampio spazio ai colloqui bilaterali preliminari e soprattutto nel fare in modo che i leader si incontrino per periodi prolungati in un contesto informale, dove le loro discussioni non siano eccessivamente strutturate e dove ci sia ampio spazio ed incentivo per uno scambio reale e per libere concessioni reciproche.

Seguendo il modello di Montebello, il vertice del 1995, dovrà essere ed apparire relativamente poco dispendioso, dovrà costare meno del vertice di Toronto di sette anni prima. Per questo ed per altri motivi, il contingente delle forze preposte alla sicurezza dovrà essere drasticamente ridotto. Allo stesso tempo, è importante notare che il vertice ha un certo impatto sul pubblico canadese. Infatti, un sondaggio fatto immediatamente prima del vertice di Tokio del 1993 ha dimostrato che il 71% dei canadesi riteneva che «dato che le economie di tutti questi paesi sono così intimamente legate tra loro, queste riunioni sono importanti ed offrono ai leader l'opportunità di discutere i problemi e condividere le idee su come risolverli», mentre solo il 28% credeva che «queste riunioni sono una perdita di tempo e di denaro in quanto in tali occasioni non viene mai realmente realizzato qualcosa di sostanziale». Per questa ragione e dato che le opinioni pubbliche dei paesi membri del G-7 ricercano una leadership nell'istituzione, i media continuano a svolgere un ruolo importante. Si tratta di assicurare che essi trattino l'evento con un grado di aspettativa appropriato e non eccessivo, lasciando ai leader uno spazio sufficiente di libertà al fine di sviluppare l'approfondita intesa ed il consenso di cui hanno bisogno. Anche qui l'esperienza di Montebello fornisce un importante punto di riferimento.

Per quanto riguarda la questione della partecipazione ministeriale, il Canada appoggerà pienamente qualsiasi accordo collettivo che i suoi ospiti italiani proporranno quest'anno sull'argomento. Ad ogni modo il Canada rimane convinto del valore di scambi prolungati, ininterrotti, non strutturati tra gli stessi capi di stato e di governo, come un modo decisivo per creare il consenso e raggiungere i risultati sostanziali di cui il mondo del dopo-Guerra Fredda ha così seriamente bisogno. Quindi, i ministri potranno presenziare al vertice, ma non dovranno concentrarsi sulla stesura del comunicato. Inoltre, va riconosciuto il differente ruolo dei ministri degli Esteri rispetto a quelli delle Finanze. E nel più lungo periodo, permane il profondo attaccamento psicologico del Canada verso un vertice semplificato e modesto.

Le considerazioni del Canada al riguardo partono dal concetto originario e permanente del vertice come vertice economico. Pertanto, il desiderio generale di ridurre il numero dei partecipanti ministeriali al vertice stesso spinge in primo luogo a considerare l'opportunità di modificare il ruolo dei ministri degli esteri nell'evento annuale. L'esperienza del vertice di Tokio ha messo seriamente in dubbio l'utilità che i ministri degli esteri spendano il loro tempo ad apportare modifiche minime ad un documento preparato dai direttori politici, prima di inoltrarlo ai capi di stato e di governo affinché lo trasformino e lo rendano pubblico come dichiarazione politica separata. Tali questioni vennero messe in evidenza dalla reazione critica degli stessi leader e dei media rispetto al documento che ciascuno di essi aveva ricevuto. La migliore alternativa sarebbe che i ministri degli esteri si incontrassero tra loro magari una settimana prima del vertice o in un altro momento ai margini di un'altra riunione al fine di trattare seriamente la sostanza delle questioni politiche urgenti (senza essere distratti dalla necessità di emettere un comunicato e, in particolare, di emetterne uno elaborato da altri e pubblicato per conto dei loro capi). Una soluzione potrebbe essere quella di introdurre la prassi del «sommario della presidenza» che dia conto dei risultati raggiunti nelle discussioni politiche durante il vertice, come è avvenuto a Montebello nel 1981.

Lo spirito di un vertice semplificato, guidato dai soli capi, comporta anche chiare implicazioni per il ruolo dell'apparato burocratico di assistenza e di sostegno. Se i leader del vertice saranno liberi di cimentarsi con questioni rilevanti e di arrivare ad un consenso personale, profondo e convinto al riguardo, si ridurrà di gran lunga la necessità di avere ampie delegazioni in loco, di dedicare l'intero anno al processo di coordinamento politico e di preparazione dei vertici da parte di individui che ricoprono cariche inferiori e che lavorano su loro delega o di affidare ad altre organizzazioni internazionali, come l'Ocse, un ruolo centrale nel supporto alle decisioni del vertice. Nel contempo viene meno la necessità di riunioni speciali del G-7 per il controllo, il seguito e l'attuazione del vertice, in aggiunta agli incontri del G-7 tenuti ai margini delle molte riunioni delle istituzioni finanziarie internazionali che hanno luogo durante i mesi autunnali. Data l'opportunità di focalizzare l'attenzione dei leader su argomenti politici ed economici collegati, e la conseguente libertà di omettere una dichiarazione politica separata, non esiste una reale esigenza di una sequenza elaborata, lungo tutto l'arco dell'anno, di riunioni per i ministri degli esteri ed i direttori politici, già molto impegnati, in aggiunta alla cena prevista in occasione dell'apertura dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, alla fine di settembre.

Il governo canadese ritiene, quindi, che con l'avvento delle moderne tecnologie, che permettono agli sherpa di rimanere in stretto contatto tra loro, si riduca anche la necessità che essi si incontrino con i direttori politici faccia a faccia, o in una riunione plenaria come hanno fatto spesso nel recente passato, in particolare nella prima fase del ciclo preparatorio annuale. Non c'è neanche bisogno di stabilire una serie fissa di incontri per i ministri degli esteri, equivalente a quella di cui i loro colleghi delle finanze già dispongono. Si è, però, ampiamente soddisfatti della struttura attuale delle riunioni dei ministri delle finanze e dei loro rappresentanti che si svolgono nell'ambito del G-7. E nei casi in cui esiste un'esigenza vera, il Canada continua a preferire riunioni ad hoc del G-7 a livello dei capi di stato e di governo, dei ministri e degli stessi sherpa, quando queste sono integrate tra loro e contribuiscono al successo dell'evento annuale.

Questa preferenza per un vertice guidato dai leader ha anche delle implicazioni per quanto riguarda la questione del coinvolgimento russo. L'opinione del Canada è che tale questione dovrebbe essere affrontata in maniera consapevole, completa e collettiva, anziché con decisioni parziali e ad hoc nate dall'iniziativa di singoli paesi. Nel periodo compreso tra l'attacco militare al parlamento russo e le elezioni parlamentari del 12 dicembre 1993 e il referendum costituzionale in Russia, c'erano buone ragioni per assumere un atteggiamento di cautela su questo argomento, prima di impegnare il gruppo a compiere ulteriori passi. L'assenza di sufficienti disponibilità finanziarie nei paesi membri del G-7, inclusi i due paesi, la Germania e il Canada, che su base pro capite hanno già impegnato e sborsato la maggior parte dei finanziamenti, continua a giustificare questa cautela. Negli ambienti politici si avverte in maniera crescente che il processo di riforma russo dovrebbe spostarsi dal livello macroeconomico a quello microeconomico, e che, a tal fine, gli attuali programmi di assistenza finanziaria dovrebbero essere rivisti. L'esteso «aiuto straniero» alla Russia ha, nella migliore delle ipotesi, effetti ambivalenti sul consenso interno necessario per ulteriori riforme in Russia.

C'è quindi una fondamentale esigenza di tenere fede rapidamente all'impegno preso dal G-7 nella primavera del 1993 di far sì che il gruppo esecutivo di supporto del vertice operante a Mosca funzioni pienamente come un importante centro di dialogo con i russi sulla loro capacità di utilizzare i fondi del G-7 già autorizzati e stanziati, sull'efficacia degli attuali finanziamenti e sui programmi per soddisfare le condizioni richieste per l'impegno di altre somme. Ci sono inoltre importanti questioni riguardanti il corso della politica estera russa e il suo contributo alla pace mondiale di cui il G-7 deve discutere al suo interno e in dialogo con i russi.

Per queste ragioni, sarebbe un naturale sviluppo dei vertici del terzo ciclo coinvolgere in maniera più completa i russi nella stessa attività del vertice e forse anche nel processo preparatorio. Tale coinvolgimento rappresenterebbe un'importante, visibile e simbolica garanzia per la grande potenza russa che corre il rischio di sentirsi seriamente trascurata dalla comunità internazionale. Attraverso il dialogo tra i capi di stato e di governo, si potrebbe inoltre approfondire ed ampliare la sfera della cooperazione tra la Russia e il G-7 in materia di politica estera e impegnare la Russia su quei temi transnazionali in cui essa svolge un ruolo importante dal punto di vista funzionale per gli interessi del G-7. L'atteggiamento favorevole del Canada verso questo sviluppo è in armonia con la sua posizione storica di fautore iniziale di un maggiore coinvolgimento russo nel G-7. Nel contempo, il Canada riconosce che il momento opportuno per realizzare questo maggiore coinvolgimento russo e il livello che esso deve assumere devono essere considerati con oculatezza e si deve evitare di creare una formula irreversibile per il G-7, mentre esso si sta avviando verso il quarto ciclo di attività. La questione della possibilità di un'effettiva adesione della Russia al G-7 può attendere fino al giorno in cui la Russia assumerà più chiaramente i connotati di una vera democrazia industriale, com'è il caso degli attuali membri.

3. I punti di vista e le proposte degli ambienti politici ed economici

In Canada, l'agenda annuale del vertice e la sua evoluzione come istituzione hanno suscitato scarsa attenzione, stimolato poche analisi ed attività al di fuori dell'apparato esecutivo del governo federale. Nell'ambito del parlamento, il vertice annuale è oggetto generalmente di alcune interrogazioni orali nella fase di preparazione dell'evento e da' luogo a una relazione del Primo Ministro subito dopo il suo ritorno, davanti all'assemblea della Camera dei Comuni. La discussione parlamentare è centrata soprattutto sull'esortazione rivolta al governo di utilizzare il vertice non per scopi di facciata, ma per sollevare con sufficiente energia temi di particolare interesse per il Canada e per condurre dialoghi bilaterali con i principali alleati (gli Stati Uniti, la Francia, la Germania e il Giappone) al fine di esprimere questi interessi particolari. Il Canada ha una generale tendenza storica a farsi portavoce, nell'ambito del vertice, del Terzo Mondo. Questo aspetto è emerso in una raccomandazione presentata da un parlamentare conservatore nel 1984 affinché il vertice venga allargato all'Arabia Saudita e al Brasile. La discussione in merito al processo del vertice è stata limitata alle lussuose condizioni di alloggio riservate all'entourage del Primo Ministro (Bonn 1985), per l'uso della polizia contro gli studenti che protestavano (Toronto 1988) ed alle congratulazioni dei parlamentari fedeli del partito di governo per la «superba» organizzazione ed ospitalità del vertice (nel 1988).

I partiti politici riservano ancora meno attenzione al processo del vertice ed agli argomenti di riforma. Durante le campagne elettorali i due principali tradizionali partiti di governo (i liberali e i conservatori progressisti) hanno regolarmente utilizzato l'azione svolta dai loro leader e rivali nell'ambito del vertice come prova della relativa competenza dei loro leader come statisti e della stima internazionale di cui essi godevano. Ciò si è verificato, in particolare, nel 1979 e nel 1980, ed in misura minore anche nel 1993 (quando Jean Chretien citò una relazione del G-7 in cui si chiedeva al Canada di porre come interesse prioritario la creazione di posti di lavoro, anziché il controllo del deficit). I frammentari elementi disponibili suggeriscono che il richiamo in campagna elettorale all'attività svolta nell'ambito del vertice produce in misura modesta l'effetto elettorale desiderato (nel senso che il successo o il sostegno del vertice costituisca un vantaggio al momento del voto). Ad ogni modo, non ci sono importanti differenze storiche tra i partiti in merito al processo ed all'istituzione del vertice (come questione distinta dalla sua agenda e dai sui risultati) e il G-7 è rimasto assente dai programmi di politica estera dei principali partiti nella campagna del 1993. Sia il «libro rosso» presentato in autunno dal Partito Liberale che il suo programma di politica estera del maggio 1993 ignoravano il vertice concentrando l'attenzione sulla questione storica della politica estera canadese e liberale, quella dei rapporti con gli Stati Uniti. Tantomeno i due partiti regionali - il Bloc Quebecois che è presente solo nel francofono Quebec e che agisce come opposizione ufficiale e il Partito riformista che ha le sue roccaforti ad Ovest e che occupa il terzo posto - hanno riservato spazio al vertice (nonostante il fatto che il primo è guidato da Lucien Bouchard, che è stato ambasciatore canadese in Francia durante la metà degli anni '80 e ministro canadese dal 1988 al 1990). Senza solide basi di partito che guidassero il loro approccio al loro primo vertice, i nuovi Primi Ministri canadesi (Joe Clark nel 1970, Brian Mulroney nel 1985 e Kim Campbell nel 1993) si sono accontentati di affidarsi ai consigli degli sherpa ereditati dal Ministero degli Esteri, elogiandoli pubblicamente per la prova molto positiva che essi hanno generalmente offerto (specialmente nel 1979 e nel 1993) J<%-1>oe Clark, «Canada's New Interantionalism», John W. Holmes and John J. Kirton, (eds), Canada and the New Internationalism, Toronto, Canadian Institute of International Affairs, University of Toronto, Centre for International Studies, 1988, p. 3-11.>.

Nella fase preparatoria del vertice annuale, le principali organizzazioni canadesi degli imprenditori e dei lavoratori - il Business Council on National Issues e il Canadian Labour Congress - forniscono regolarmente al governo pareri ed indicazioni, che però riguardano più la sostanza politica che il processo istituzionale. Lo stesso vale per il contributo occasionale fornito dagli organismi pubblici,  Maureen Farrow, The Toronto Economics Summit: Great Expectations Need to be Tempered with Realism, Toronto, C.D, Howe Intistute, 1988.> per le riunioni consultive ristrette organizzate dal governo prima del vertice (il c.d. esercizio di Wilson House), e per le consultazioni avviate con particolari gruppi come i leader degli agricoltori a partire dalla metà degli anni '80 ed i premier provinciali immediatamente prima del vertice di Tokio nel 1993.

Un contributo recente è venuto da un gruppo di eminenti cittadini canadesi e giapponesi, incaricato dai loro due Primi ministri di fare raccomandazioni in merito alla futura configurazione delle relazioni nippo-canadesi. Guidato per parte canadese dall'ex-premier dell'Alberta, Peter Lougheed, e con la partecipazione dell'ex-sherpa canadese Sylvia Ostry, il «Japan-Canada Forum 2000» ha inserito nel suo rapporto la raccomandazione che i due paesi promuovano al vertice una «nuova agenda-base», al fine di raggiungere «gli obiettivi della più ampia sicurezza globale ed un'equa distribuzione della responsabilità per la realizzazione di questo obiettivo tra i partner del vertice». Il rapporto sviluppava i seguenti aspetti: i membri del vertice devono «affrontare insieme in maniera più sistematica le attuali minacce alla sicurezza globale, promuovendo una "agenda-base" in materia di aiuto allo sviluppo, ambiente, difesa, commercio, investimenti e tecnologia e stabilità finanziaria internazionale. Attraverso una più equa, più realistica e più responsabile divisione dei compiti e con il contributo da parte di ciascun membro, combinando al meglio le proprie forze e le priorità di politica nazionale, il processo del vertice sarebbe molto meglio attrezzato per garantire la pace e la sicurezza nel lungo periodo»   Japan-Canada-Japon Forum 2000, Partnership Across the Pacific, December 1992.>.

Le opinioni di gran lunga più importanti e significative presenti nella società canadese sui vertici e sull'esigenza di una loro riforma provengono dai media, in particolare dagli editorialisti e dai principali commentatori dei quotidiani politici ed economici delle comunità francofona ed anglosassone (il Globe and Mail, Le Devoir ed il Financial Post). Importante è anche la descrizione e la cornice che i notiziari delle reti televisive offrono dell'evento del vertice, in quanto le notizie fornite dalla televisione contribuiscono ad orientare il giudizio dell'opinione pubblica sul vertice. Essendosi recentemente assicurato il mandato con una massiccia maggioranza, il governo Chretien non ha un'esigenza immediata di tener conto dell'opinione dei media nell'organizzazione della sua partecipazione al vertice di Napoli del 1994. Ad ogni modo, per quanto riguarda l'organizzazione del vertice canadese del 1995, il suo evidente desiderio di differenziarsi dai suoi predecessori conservatori e di dimostrare all'opinione pubblica nazionale l'importanza di un forte governo centrale di fronte alle pressioni verso un'involuzione regionale, lo renderanno in qualche modo sensibile a ciò che pensano i media. La prima considerazione suggerisce una preferenza per il modello di Montebello del 1981, anziché per quello di Toronto del 1988. La seconda richiede un esame più dettagliato dei particolari punti di vista espressi dai media sui recenti vertici, e delle proposte di riforma da essi avanzate.

Il punto di vista del più autorevole di questi organi di stampa, il Globe and Mail, è brutalmente chiaro. L'editoriale del 13 luglio 1993 in cui veniva data una valutazione del vertice di Tokio (intitolato «Accidenti, i Sette hanno fatto veramente qualcosa») iniziava mettendo in discussione l'istituzione del vertice. Il giornalista scriveva: «In termini sostanziali essi sono più o meno un'assoluta perdita di tempo come ci si aspetterebbe da un'istituzione che nei pochi anni trascorsi dalla sua prima relativamente intima riunione ... si è sviluppata in una grande festa che raccoglie burocrati zelanti e giornalisti, oggi completamente ignorata dall'opinione pubblica. È lungo l'elenco delle cose necessarie per riportare l'evento alla sua formula originaria di incontro informale: meno riunioni, comunicati più brevi, lasciando a casa i portaborse». L'editorialista, comunque, riconosceva l'importanza avuta dal vertice di Tokio nel promuovere l'accordo Gatt sull'accesso ai mercati e il «vertice sull'occupazione proposto da Bill Clinton», richiamando l'attenzione sul fatto che la disoccupazione è un problema non tanto macroeconomico quanto microeconomico. L'anno precedente il Globe aveva anche appoggiato l'inserimento in agenda di temi quali il commercio e le questioni microeconomiche, mettendo in evidenza l'«assurdità» degli sforzi compiuti dal G-7 per il coordinamento delle politiche macroeconomiche. Nonostante abbia taciuto sulla Russia nel 1993, nel 1992 e negli anni precedenti esso ha appoggiato l'idea che i finanziamenti alla Russia dovessero avvenire solo attraverso il Fmi, che essi fossero condizionati e fossero concessi gradualmente, fungendo da stimolo alla continuazione del processo di riforma. Esso aveva, inoltre, sottolineato che gli aiuti in passato si erano «insabbiati» e che la Russia ha bisogno di investimenti privati piuttosto che di finanziamenti dall'estero. Il Globe era anche preoccupato che si «buttassero soldi» in un'economia non ancora pronta ad assorbirli, dove la leadership sembrava impegnata a mantenere le spese militari e i territori settentrionali del Giappone, e tutto questo in un momento in cui anche altri paesi avevano bisogno dell'aiuto del G-7 per attuare le riforme. Non sorprende, quindi, che il Globe non vedesse con favore il desiderio dei leader del G-7 di «oziare per un altro giorno o due» per una riunione del G-7 più uno.

Si tratta di punti di vista consolidati, sostenuti da un gruppo editoriale che prende seriamente le sue posizioni, ci arriva dopo averle ben ponderate ed è restio ad abbandonarle. Nel 1989 gli editorialisti del Globe scrissero: «È sperabile che lo sfarzo del vertice di Parigi convinca i partecipanti della esigenza di ridimensionare queste occasioni e di ripristinarne la finalità originaria di riunione semplice ed intima» in modo tale che i leader, incontrandosi regolarmente, possano capire chi sarebbe stato loro amico in tempi di crisi. Il Globe continuava riconoscendo l'importanza del processo preparatorio condotto per un anno a livello di funzionari, finalizzato ad elaborare accordi. Per quanto riguarda la composizione del vertice, esso sottolineava che un'estensione dell'ordine del giorno al di là delle questioni economiche avrebbe potuto alimentare richieste di ammissione da parte di altri paesi, e concludeva: «mentre il G-7 non dovrebbe aver fretta di cambiare la sua attuale composizione, esso dovrebbe essere abbastanza flessibile da approntare strumenti per le consultazioni Est-Ovest e Nord-Sud».

Tra gli altri editorialisti dei maggiori quotidiani ed i principali giornalisti che si occupano della cronaca nazionale si registra in Canada un ampio accordo su questa visione. Ad esempio, l'editorialista del Financial Post, nel valutare il terzo vertice di Tokio, biasimava i comunicati preconfezionati dei passati vertici, ma indicava la necessità di un'accurata preparazione del vertice e di adoperarsi affinché a Tokio venisse superato lo stallo dell'Uruguay Round. Il Toronto Star, maggior quotidiano del paese, criticava la «stravaganza dei vertici», le «solenni dichiarazioni» e la «debolezza politica del comunicato» con il suo «linguaggio ambiguo». All'origine di questo consenso tra i media canadesi c'è il desiderio comune di una riunione meno stravagante, meno cerimoniosa, più informale, che si svolga senza la presenza di eserciti di giornalisti e poliziotti, dove i leader possano parlare liberamente ed in maniera efficace tra loro.

Tale desiderio è stato rafforzato dalla rappresentazione critica offerta dai principali media radiofonici e televisivi del vertice di Tokio, dove il tema della riforma del vertice è emerso in maniera evidente. I servizi si sono aperti con le proteste di Major e Campbell per il fatto che il vertice si era trasformato in una grande macchina dove i leader perdono tempo cimentandosi con comunicati preconfezionati, tra opprimenti misure di sicurezza. Essi continuavano riportando la notizia della presenza di 36.000 poliziotti e di 11.000 giornalisti, dell'attacco di un gruppo di dimostranti contro la base militare americana e delle lamentele di Clinton per lo scarso equilibrio e la rigida formalità dell'ordine del giorno. Alla fine del vertice l'enfasi venne posta sul desiderio di Clinton e di Campbell di dare all'occasione un carattere meno cerimonioso e più informale, sulla riluttanza di Kohl e Mitterrand di lasciare a casa i loro ministri, e sulla promessa che l'anno successivo sarebbe stato caratterizzato da una riduzione delle formalità, della solennità, degli «eserciti di burocrati» e della polizia. Le reti televisive hanno dedicato particolare attenzione all'incontro con Eltsin (qualcuno lo ha anche descritto come l'unico «vincitore» al vertice). Nessuno ha espresso critiche in merito al rifiuto del Canada di fornire ulteriore assistenza finanziaria alla Russia. Mentre, al contrario, è stato dato particolare risalto alla promessa fatta dal vertice di tenere una speciale riunione ministeriale del G-7 sull'occupazione riportandola in una luce favorevole. Sono stati trasmessi servizi generalmente positivi riguardo all'agenda sul commercio e l'occupazione. Critiche sono state espresse sulla dichiarazione politica e non è stata data alcuna attenzione né è stata richiesta alcuna azione sulle altre questioni. I servizi televisivi sul vertice hanno rafforzato l'immagine di un evento in cui il cerimoniale e gli apparati di sicurezza la fanno da padrone, inquadrando i leader mentre cenavano in uno splendore suntuoso («una cena di stato sfavillante offerta dall'imperatore», «intrattenimento fastoso») e mostrando leader politicamente ed economicamente deboli ed impopolari che eserciti di addetti alla sicurezza difendevano dalla rabbia dei cittadini che manifestavano.

4. La comunità accademica

In Canada solo pochi studiosi hanno dedicato costante e seria attenzione al vertice in generale o al particolare tema di come esso possa meglio configurarsi dal punto di vista istituzionale. Oltre alle pubblicazioni bibliografiche e documentarie di base  V. Peter I. Hajnal, «Documents of the Seven-Power Summit», Inspel: Official Organ of the Ifla Division of Special Libraries, vol. 26, no 2 (1992), p. 127-37; P. Hajnal, The Seven-Power Summit: Documents from the Summits of Industrialized Countries: Supplement Documents from the 1990 Summit, Millwood, Kraus International, 1991; P. Hajnal, The Seven-Power Summit: Documents from the Summit of Industrialized Countries, 1975-1989, Millwood, Kraus International, 1989.> e ad alcuni studi di carattere generale (in particolare quello del Centro di Studi Internazionali dell'Università di Toronto per il vertice del 1988), la maggior parte dei contributi esistenti provengono da alcuni partecipanti a precedenti vertici poi diventati studiosi  V. Allan Gotlieb, Canada and the Economics Summits: Power and Responsibility, Toronto, University of Toronto, Centre for International Studies, 1987 (Bissel Paper; 1); Sylvia Ostry, Canada, Europe and the Economic Summits, relazione presentata alla All-European Canadian Studies Conference, L'Aia, 24-27 ottobre 1990; S. Ostry, Summitry: the Medium and the Message, Toronto, University of Toronto, Centre for International Studies, 1988 (Bissel Paper; 3); Wendy Dobson Economic Policy Coordination: Requiem or Prologue?, Washington, Institute for International Economics, 1991 (Policy Analyses in International Economics; 30); Charles McMillian, Comparing Canadian and Japanese Approaches to the Seven Power Summit, Toronto, University of Toronto, Centre for International Studies, 1988 (Bissel Paper; 2).> o da studiosi che forniscono pareri politici su specifici argomenti ai governi attraverso i media, alla vigilia dell'evento annuale. A loro volta i giornalisti hanno svolto occasionalmente un lavoro di tipo accademico sugli ultimi vertici cui hanno assistito  Hyman Solomon, «Summit Reflections», International Perspectives vol. 17, no 4 (July/August 1988), p. 8-10; Michel Vastel, «Trudeau on Summitry» International Perspectives (November/December 1982), p. 10-12.>. Ad ogni modo, come argomento di ricerca, raramente il vertice ha attratto l'interesse delle principali riviste specializzate né è stato oggetto di una specifica trattazione monografica (l'eccezione principale è rappresentata da Waverman e Wilson 1989)  Leonard Waverman, Tom Wilson (eds) «Macroeconomic Coordination and the Summit», Canadian Public Policy, no 15 (February 1989), Special Issue.>. E mentre gli studi esistenti riflettono in generale, benché chiaramente, la varietà della discussione all'interno del governo, essi hanno poca o nessuna influenza sull'esito di tali discussioni.

La principale studiosa del vertice è stata l'ex-sherpa (1984-1988) ed economista Sylvia Ostry. Nei suoi primi scritti essa indicava il vertice come un potenziale «sistema di continuo coordinamento» e di sorveglianza multilaterale diretto alla creazione di regole e basato su un processo di preparazione per adattare le posizioni nazionali nei confronti dell'Fmi, della Banca Mondiale, del Gatt e dell'Ocse. Tale evoluzione avrebbe una sua logica qualora l'Fmi assumesse la funzione di segretariato del G-7 e l'Ocse prenegoziasse gli accordi da raggiungere al vertice. In linea con questa concezione era la rappresentazione dei giornalisti come «un esercito di migliaia di scettici alla ricerca di risposte semplici a questioni estremamente complesse». Sylvia Ostry sottolineava, comunque, l'importanza del vertice come unico foro in cui i capi di stato e di governo possono mediare tra le diverse posizioni dei ministeri nazionali e che può generare cambiamenti istituzionali attraverso l'emissione di direttive da parte dei capi di governo alle istituzioni multilaterali tradizionali sprofondate nell'inerzia decisionale S. Ostry (1988) op. cit.; Michael J. Artis e Sylvia Ostry International Economic Policy Coordination, London, New York, Routledge & Kegan Paul, 1986. (Chatham House Papers; 30).>.

Nell'ottobre 1990, la fine della Guerra Fredda e «l'inarrestabile slancio verso una maggiore integrazione europea» portarono la Ostry ad argomentare che la struttura del vertice era diventata inadeguata, in quanto escludeva l'Unione Sovietica e permetteva invece una doppia o tripla rappresentanza per l'Europa  S. Ostry, 1990, op. cit..>. La sua idea, che si riallacciava alla dottrina canadese del 1943 della rappresentanza funzionale per le future Nazioni Unite, era di sviluppare una «struttura a due fasi o a due livelli» nel seguente modo: «Il processo dei vertici comprende un'agenda centrale (in genere sulla gestione globale dell'economia) ed un'agenda su alcuni temi prioritari variabili a seconda del momento. Perché, quindi, non avere un nucleo centrale di membri ed uno variabile, a seconda dei temi? Questa struttura sarebbe più flessibile ed offrirebbe una maggiore legittimazione politica nel mondo del dopo-Guerra Fredda, permettendo all'Unione Sovietica e forse ai rappresentanti dell'Europa orientale di presenziare quando vengono prese decisioni fondamentali che riguardano il loro futuro. Lo stesso varrebbe per le discussioni sul debito dell'America Latina o dell'Africa e sull'ambiente. I paesi maggiormente colpiti dall'impatto politico di specifici argomenti dovrebbero partecipare alle decisioni». Questa proposta era accompagnata da una critica per l'avvento dell'«hollywoodismo politico» nei vertici e per la redazione di comunicati basati sulla retorica piuttosto che sull'azione.

Più recentemente, in qualità di presidente del gruppo di studio dei Trenta sul processo del vertice, la Ostry ha approfondito quest'idea V. Group of Thirty, The Summit Process and Collective Security: Future Responsibilities Sharing, Washington, Group of Thirty, 1991.>. Al centro di questa elaborazione si trovano quattro proposte di riforma del vertice.

1) Una nuova agenda con al centro alcuni argomenti che i capi di stato e di governo dovrebbero affrontare regolarmente e sistematicamente in quanto si tratta di argomenti suscettibili di evoluzione nell'ambito del coordinamento politico (aiuti allo sviluppo, ambiente, investimenti commerciali, difesa e coordinamento delle politiche economiche), più un'agenda di argomenti specifici stabilita sulla base degli eventi del momento e delle situazioni di crisi. Sugli argomenti dell'agenda-base i capi di stato e di governo identificheranno gli obiettivi generali, la ripartizione delle responsabilità e la strategia.

2) L'esigenza di «definire, gestire e controllare sistematicamente e in modo completo la ripartizione delle responsabilità» in conformità «alle iniziative, agli obiettivi comuni e alle strategie concordate», attraverso l'approntamento di un sistema di controllo in ogni settore dell'agenda-base.

3) Il perfezionamento delle procedure da seguire per il coordinamento settoriale, come nel caso degli incontri interministeriali del G-7, secondo il modello del Consiglio dei ministri della Comunità Europea. Ciò implica che i capi di stato e di governo debbano riunirsi due volte all'anno, che molti ministri (inclusi quelli della difesa) si incontrino regolarmente e che i singoli ministri si riuniscano assieme ai capi di stato e di governo quando viene discusso un tema di loro competenza.

4) L'inclusione di altri paesi nel processo decisionale e nell'azione comune del vertice, in particolare India e Cina (sull'«effetto serra») e Arabia Saudita (sull'energia).

Prese insieme, queste proposte rappresentano un'importante, nuova, ampia e diretta espansione del vertice in termini di respiro politico, autorevolezza, profondità istituzionale e composizione del vertice, in modo che esso possa servire meglio come foro in grado di assumere decisioni più vincolanti.

Un concetto assolutamente differente del vertice viene delineato nel lavoro di Allan Gotlieb, che insiste sulla partecipazione di un numero ristretto e fisso di membri, sul ruolo centrale dei capi di stato e di governo democraticamente eletti, su una capacità di pressione paritaria e sull'inclusione di argomenti politici  A. Gotlieb, 1987, op. cit..>. Secondo questa concezione, il vertice può essere meglio compreso e sviluppato come un moderno concerto internazionale, con quattro caratteristiche essenziali: concentrazione del potere; partecipazione ristretta; obiettivi comuni; controllo politico  John J. Kirton, Contemporary Concert Diplomacy: the Seven-Power Summit and the Management of International Order, relazione alla riunione annuale di International Studies Association e British International Studies Association, Londra, 29 marzo-1 aprile 1989; J. Kirton, «The Seven-Power Summit as a New Security Institution», David Dewitt, David Haglund, John J. Kirton (eds), Building a New Global Order: Emerging Trends in International Security, Oxford, Oxford University Press, 1993, p. 335-57.>. È un foro esclusivo di tutte le maggiori potenze mondiali, ma solo di esse, il cui compito essenziale è difendere in maniera imparziale, attraverso il consenso, l'ordine internazionale esistente da gravi attacchi, fornire direttive alla comunità internazionale e promuovere nuove iniziative quando sorgono nuove sfide.

Dal momento che l'obiettivo principale del vertice è quello di impedire il peggio attraverso risposte efficaci alle crisi, piuttosto che massimizzare il benessere attraverso il regolare coordinamento delle politiche, i leader hanno bisogno del massimo grado di libertà per mettere a fuoco politicamente e senza vincoli tutte le sfide cruciali che si presentano in un determinato momento. Sebbene il vertice si trovi al centro di un nuovo sistema di istituzioni internazionali che meglio si adattano al mondo del dopo-Guerra Fredda rispetto alle vecchie famiglie delle Nazioni Unite e dell'Alleanza Atlantica, la sua unica forza risiede nell'assenza di statuti formali, di burocrazie e di bilanci, di agende rigide, procedure fisse ed esigenze di rappresentanza e di cerimoniale. Questo concetto del vertice come concerto, piuttosto che come organizzazione internazionale, è l'unico che sembra prevalere in un'epoca in cui c'è bisogno di affrontare i temi politici fondamentali piuttosto che quelli specifici di natura economica, e dove i governi nazionali tormentati dal deficit delle loro economie e le loro disilluse opinioni pubbliche hanno perso l'entusiasmo per soluzioni fondate su istituzioni sempre più grandi e costose.

@TITOLO2 = 2. I CONTENUTI: QUALI TEMI NEL FUTURO DEI VERTICI?

@SIMBOLO = di Guido Garavoglia e Pier Carlo Padoan

1. L'evoluzione dei contenuti: non più solo «vertici economici»

Nell'arco della loro storia quasi ventennale, i vertici dei sette principali paesi industrializzati dell'Occidente (G-7) hanno progressivamente cambiato pelle. Nati come vertici economici (tanto da essere correntemente così denominati per molti anni), essi sono presto diventati incontri a contenuto altamente politico, in cui i capi di stato e di governo si confrontano sui principali temi dell'attualità internazionale. Il crescente rilievo delle questioni politiche e della sicurezza e l'emergere negli anni più recenti di nuove tematiche «globali» hanno determinato una progressiva evoluzione dell'agenda, che è necessario ripercorrere sinteticamente per capire con precisione quale sia oggi la reale natura dei vertici del G-7. Per favorire una maggiore chiarezza espositiva, si è ritenuto opportuno trattare separatamente i temi economici, quelli politici e quelli globali, anche se, come si dirà oltre, è auspicabile che gli argomenti in discussione al vertice siano il più possibile esaminati in un'ottica congiunta.

1.1. I temi di politica economica

I vertici del G-7 si sono occupati, nel corso della loro lunga esperienza, di numerosi temi di politica economica internazionale. Di fatto nessun tema rilevante risulta tralasciato. Possiamo infatti elencare: coordinamento macroeconomico e relazioni monetarie, riforme strutturali, politiche commerciali, agricoltura, energia, ambiente, debito estero e rapporti Nord-Sud, fino alle questioni aperte dal crollo del sistema delle economie pianificate. Non è azzardato affermare però che è stato il primo tema - quello del coordinamento delle politiche macroeconomiche, in primo luogo tra gli stessi Sette - a rappresentare un elemento centrale dell'attenzione dei vertici.

L'impegno verso il coordinamento macroeconomico ha attraversato varie fasi. Sia pure semplificando molto la realtà, si può suddividere l'esperienza del G-7 in merito alle questioni di coordinamento delle politiche macroeconomiche nei seguenti periodi:

1975/1979: le priorità sono assegnate alle politiche espansive in un contesto di elevata inflazione e di marcati squilibri nei pagamenti tra paesi. Questo periodo è caratterizzato dal vertice di Bonn del 1978, che rappresenta in questo senso l'episodio più ambizioso, ma per alcuni versi anche più deludente;

1980/1984: le priorità si dirigono verso la lotta all'inflazione in presenza di forti oscillazioni dei cambi e, in generale, di instabilità finanziaria;

1985/1989: in questo periodo, segnato dall'incontro del Plaza del settembre 1985 e dal cosiddetto accordo del Louvre del 1987, si pone l'attenzione sul coordinamento delle politiche monetarie e di intervento sui mercati dei cambi e si decide l'adozione di indicatori congiunturali per la sorveglianza multilaterale. Inoltre, come rivela l'episodio della crisi delle Borse dell'ottobre 1987, si interviene per stabilizzare i mercati finanziari internazionali;

<MI%-2>1990/a oggi: viene meno l'enfasi sul coordinamento delle politiche monetarie in un periodo di crescita che va rapidamente declinando. In generale i problemi macroeconomici perdono di importanza. Irrompe sulla scena il problema posto dalla fine del blocco socialista.

È più difficile inquadrare gli altri temi in una sequenza precisa, in quanto essi hanno occupato la scena in alcuni periodi specifici per poi scomparire. Rientrano in questa categoria: il debito dei paesi in via di sviluppo, che ha portato, nella seconda metà degli anni '80, ai piani Baker e Brady; il problema energetico, che ha portato, in collaborazione con l'International Energy Agency, a un tentativo di controllare il rapporto tra crescita e consumo energetico; la questione ambientale, che è tra i più recenti temi all'attenzione del G-7 e sulla quale appare ancora non chiara l'eventuale linea di indirizzo; per finire con la questione del sostegno del processo di transizione al mercato delle economie ex-pianificate, che dal 1989 rappresenta un tema centrale degli incontri. Si può dire, invece, che le questioni commerciali hanno più o meno sempre impegnato l'attenzione del G-7, soprattutto a partire dall'inizio del decennio trascorso quando i forti squilibri nei pagamenti hanno accentuato la domanda di protezione nei paesi deficitari, in particolare negli Usa. La svalutazione del dollaro iniziata nel 1985 ha in parte allentato le tensioni, ma queste si sono riproposte in modo forse più grave nel corso della trattativa dell'Uruguay Round.

1.2. I temi politici

Sebbene i vertici siano nati sulla base di esigenze di natura economica, i temi politici non ne sono mai risultati estranei. Inizialmente in modo informale (soprattutto nelle discussioni durante i pasti), poi in forma sempre più strutturata, essi si sono imposti fino a diventare parte essenziale e in alcuni casi preponderante degli incontri del G-7.

Nell'arco della prima tornata di vertici (1975-1981) la contrarietà francese ad allargare oltre i quattro principali paesi atlantici (Usa, Germania, Francia e Gran Bretagna) le discussioni confidenziali sui temi politici e della sicurezza fu favorita inizialmente dalla tradizionale ritrosìa giapponese per un coinvolgimento esplicito in impegni che - agli occhi di Tokio - dovevano competere solo all'Alleanza Atlantica. Nei primi quattro vertici non vi furono infatti dichiarazioni finali a contenuto politico (se si eccettua un isolato documento sulla pirateria aerea a Bonn nel 1978), nonostante che le pressioni americane e tedesche avessero determinato un ampliamento di fatto delle discussioni anche alle materie non economiche, almeno tra i quattro paesi citati.

Il deterioramento delle relazioni Est-Ovest, dovuto in particolare allo schieramento degli SS-20 sovietici, indusse tuttavia Giscard, Schmidt, Carter e Callaghan a ritrovarsi in un apposito vertice ristretto, secondo il modello desiderato dal leader francese, che si tenne alla Guadalupa nel gennaio 1979.

Dato il successo di questo incontro (in cui venne tra l'altro delineata la «strategia del "doppio binario"» sugli euromissili) i partecipanti avrebbero preferito anche per il futuro discutere di questioni strategiche in un ambito più ristretto del G-7, ma proprio le proteste degli esclusi resero la cosa impossibile. Come è stato osservato da Putnam e Bayne, «la conseguenza della riunione della Guadalupa fu così di dare ai rimanenti membri dei Sette - Giappone, Italia e Canada - un forte incentivo a fare del vertice un veicolo più formale e visibile dei dibattiti politici, che non si limitasse agli scambi di opinione a tavola. Ciò avrebbe garantito loro, in futuro, l'inclusione nel dibattito politico ad alto livello»  Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Sovrani ma interdipendenti: I vertici dei paesi più industrializzati, Il Mulino, Bologna, 1987, p. 176.>.

Il successivo vertice di Tokio, vuoi perché monopolizzato dalla seconda crisi energetica, vuoi perché i padroni di casa giapponesi non erano certo i più adatti a patrocinare innovazioni in questo campo, si limitò a produrre una dichiarazione sui rifugiati indocinesi e un'altra sulla pirateria aerea in cui si dava un giudizio positivo sul seguito che il documento dell'anno precedente aveva avuto. Fu con il vertice di Venezia del 1980, successivo all'invasione sovietica dell'Afghanistan, che i temi politici divennero a pieno titolo parte integrante del processo di preparazione e dell'agenda, formando da allora in poi oggetto di apposite dichiarazioni finali.

Nella seconda tornata di vertici (1982-1988) - nonostante un estremo tentativo in senso contrario di Mitterrand a Versailles nel 1982 - gli argomenti non economici assunsero un ruolo sempre più rilevante, tale da oscurare in alcuni casi le intese raggiunte sui tradizionali temi di politica economica e monetaria. Emblematica fu in questo senso la «dichiarazione sulla sicurezza» (Williamsburg 1983), sottoscritta anche dal Giappone, con la quale quest'ultimo riconosceva per la prima volta in modo formale la globalità e indivisibilità del concetto di sicurezza occidentale.

Oltre che dal peggioramento dei rapporti Est-Ovest, è verosimile che l'affermarsi dei temi politici nei primi anni '80 sia stata favorita anche dal progressivo ricambio di leadership nei paesi partecipanti. Dopo l'abbandono di Schmidt - ultimo rappresentante della pattuglia di Rambouillet - al vertice del 1983 nessuno dei capi di stato e di governo poteva vantare esperienze precedenti a capo di dicasteri economici (contrariamente a gran parte dei «padri fondatori»).

Lungo tutto l'arco della storia del G-7, le discussioni politiche si sono in larga misura concentrate sui temi dell'attualità internazionale, orientandosi di volta in volta su questo o quel problema contingente. Esemplificative di questa tendenza sono le numerose dichiarazioni aventi ad oggetto crisi regionali: Afghanistan e ostaggi in Iran (1980); Medio Oriente, Libano, Cambogia e Afghanistan (1981); Libano e Falklands (1982); conflitto Iran-Iraq (1984 e 1987); Medio Oriente, Sudafrica e Cambogia (1988); conflitto arabo-israeliano, Cina, Sudafrica, Centroamerica, Panama, Cambogia e Libano (1989); guerra nel Golfo (1991); ex-Jugoslavia (1992 e 1993). Parallelamente, l'altra tematica a cui i capi di stato e di governo hanno dedicato ampio spazio fino alla dissoluzione del Patto di Varsavia è stata la sicurezza dell'Occidente, sempre presente nelle dichiarazioni politiche dal 1980 (se si eccettua Versailles 1982).

1.3. I temi «globali»

Con l'avvento del terzo settennio, l'agenda dei vertici si è andata diversificando sino a comprendere nuovi temi, che hanno determinato un allargamento dei tradizionali concetti di politica e sicurezza. Il venir meno della contrapposizione strategica Est-Ovest ha portato i capi di stato e di governo a concentrare sempre più la loro attenzione su un certo numero di argomenti di natura globale, in cui aspetti politici ed economici tendono a fondersi, particolarmente congeniali, proprio per questo loro carattere «transnazionale» o «trasversale», ad un esame congiunto ai massimi livelli di rappresentanza.

Il più importante e tipico di questi temi si è rivelato negli ultimi anni quello dei rapporti con le nascenti democrazie dell'Est e con l'ex-Unione Sovietica. In effetti, già nel 1989 (con la decisione di assistere Polonia e Ungheria nel processo di democratizzazione) e poi in via definitiva dal 1990, il problema dei rapporti Est-Ovest è stato trattato non più sotto il profilo della minaccia militare alla sicurezza dell'Occidente bensì sotto quello, più ampio e diversificato, di una pacifica trasformazione dell'ordine internazionale mediante la predisposizione dei mezzi - soprattutto economici - necessari a favorire tale processo.

Quanto ai rapporti coi paesi dell'Europa centrale e orientale, il vertice di Parigi (1989) ha istituito un apposito foro - il Gruppo dei 24 - incaricato di studiare forme e mezzi per un supporto tecnico e finanziario che agevoli la transizione di questi paesi all'economia di mercato. La presidenza del gruppo - cui partecipano i paesi dell'Ocse e gli ex-paesi del Patto di Varsavia - è stata affidata alla Commissione CE. Su impulso del G-7 è stata inoltre creata la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (Bers).

L'assistenza economica alla Russia, vuoi sotto l'aspetto del debito estero che dell'aiuto d'emergenza, è stata al centro dell'attenzione dei vertici negli ultimi quattro anni. Un gruppo di lavoro composto da funzionari dei sette governi più la CE si occupa stabilmente di questi argomenti e riunioni congiunte dei ministri degli esteri e finanziari con i propri omologhi russi si sono tenute sia nei mesi precedenti il vertice di Tokio che nei mesi precedenti il vertice di Napoli. Anche sul piano dell'immagine, i rapporti con la Russia hanno rappresentato un aspetto fondamentale dei recenti vertici, a causa degli incontri che prima Gorbaciov e poi Eltsin hanno avuto coi partecipanti al summit.

Altri argomenti che hanno avuto largo spazio nell'ultima tornata di vertici sono stati l'ambiente (dal 1986), la droga (dal 1987), la non-proliferazione nucleare (dal 1990), la lotta al terrorismo (che ha interessato i vertici in modo non continuativo già a partire dal 1978). Si tratta di problemi a vocazione transnazionale, che rappresentano indubbiamente altrettante minacce alla sicurezza e stabilità del nuovo assetto mondiale e che in quanto tali sono entrati a pieno titolo nell'agenda dei vertici.

2. Conseguenze istituzionali: il G-7 come sistema

L'ampliamento dei contenuti ha avuto conseguenze importanti sul processo di preparazione dei vertici e sulla stessa struttura del G-7, che occorre sommariamente richiamare per capire in quali ambiti e a quali livelli si svolga attualmente la cooperazione tra i Sette.

Nel corso dei primi anni la struttura istituzionale del G-7 era piuttosto semplice. Il vertice annuale era l'unico organismo esistente con questo tipo di membership. Il processo di preparazione si svolgeva essenzialmente nell'ambito del gruppo ristretto degli sherpa, veri rappresentanti personali dei leader (anche se quasi sempre appartenenti agli alti gradi delle amministrazioni nazionali), i quali definivano l'agenda in base alle indicazioni dei capi di stato e di governo. Quanto all'attività di cooperazione a cui attingere come supporto alle proprie discussioni, i Sette - nel proprio ambito - non si erano spinti oltre la creazione di gruppi di lavoro non permanenti su temi di particolare complessità tecnica. Per il resto, essi si affidavano al contributo delle organizzazioni internazionali esistenti (soprattutto Ocse, Fmi e Aie). I documenti finali erano contenuti entro dimensioni ridotte, anche se la tendenza ad aumentarne sia la lunghezza che la quantità era già evidente, e rispecchiavano abbastanza fedelmente gli argomenti affrontati dai capi di stato e di governo.

Con il secondo ciclo, scomparsi dalla scena i leader originari e ampliatosi il contenuto dei vertici, i Sette hanno iniziato a riunirsi anche a livello di ministri, viceministri e alti funzionari. Questa tendenza si è sviluppata soprattutto in campo economico. Dal 1982 il Gruppo sul commercio internazionale (c.d. Quadrilaterale) riunisce tre-quattro volte l'anno i ministri del commercio di Usa, Giappone e Canada e il commissario europeo responsabile per il commercio (data la competenza esclusiva della Comunità in questo settore). Dal 1986, la cooperazione in materia di politica economica e monetaria è stata di fatto trasferita al Gruppo dei sette ministri finanziari, che si riunisce tre-quattro volte l'anno con i governatori delle rispettive banche centrali (ma molto più frequenti sono negli intervalli le riunioni preparatorie a livello di deputies e funzionari). L'assenza da questo foro dell'Unione Europea costituisce un limite alla sua rappresentatività, ma ciò non toglie che i ministri finanziari abbiano in pratica esonerato i capi di stato e di governo dalla trattazione di alcuni temi tradizionalmente presenti nell'agenda dei vertici del primo decennio.

Sebbene in misura minore, anche in settori diversi da quelli tradizionali l'attività di cooperazione dei Sette è stata estesa a livelli inferiori ai capi di stato e di governo. Dal 1984 i ministri degli esteri si riuniscono annualmente ai margini della sessione autunnale dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite. L'assistenza all'ex-Unione Sovietica è stata negli ultimi anni oggetto di più riunioni dei ministri degli esteri e delle finanze. Durante la guerra nel Golfo si sono incontrati i direttori politici dei ministeri degli esteri, che si riuniscono comunque regolarmente per preparare la parte politica dell'agenda del vertice. I ministri dell'ambiente si sono riuniti in occasione della Conferenza di Rio del giugno 1992 e, più recentemente, nel marzo 1994. A seguito di una proposta di Clinton fatta propria dall'ultimo vertice di Tokio, i ministri del lavoro e quelli finanziari si sono riuniti nel marzo 1994 per affrontare i problemi legati all'emergenza occupazione. A tutto ciò si deve aggiungere la moltitudine di gruppi di lavoro o di studio creati negli anni su iniziativa del vertice per fornire un supporto tecnico alla sua attività.

In definitiva si può affermare che esiste ormai, a differenza del passato, quello che può essere definito a buon diritto un «sistema» del G-7, composto da un insieme di organismi che agiscono a vario livello politico e amministrativo e nelle materie più diverse, le cui caratteristiche comuni sono da individuarsi nella composizione (i Sette più in alcuni casi l'UE, pur se occasionalmente sono invitati paesi terzi) e nel collegamento funzionale con il vertice annuale dei capi di stato e di governo.

Indipendentemente dagli sviluppi istituzionali a cui questo sistema potrà dar luogo (creazione di una vera e propria organizzazione internazionale con struttura permanente o altro modello più flessibile), esso appare oggi caratterizzato dai seguenti elementi:

- il processo di cooperazione tra i Sette ha subìto un sensibile decentramento. In campo economico e monetario, tale processo si svolge ormai con regolarità a livello ministeriale, tanto che gli unici fra i tradizionali temi economici ad essere stati finora discussi regolarmente anche dai capi di stato e di governo nell'attuale ciclo di vertici sono il commercio internazionale (a causa soprattutto della crisi che ha per anni paralizzato i negoziati Gatt) e i rapporti con i Pvs (per il solo profilo del debito);

- il vertice annuale è diventato sempre più un luogo politico in cui i leader sono impegnati a migliorare la comprensione delle rispettive posizioni per favorire il più ampio consenso su quelli che sono ritenuti i temi prioritari del momento. Tuttavia, al vertice continuano a partecipare, riunendosi sia con i leader che separatamente tra loro, i ministri delle finanze e i ministri degli esteri (a Tokio 1993 l'intesa sull'Uruguay Round è stata preparata in un apposito incontro della Quadrilaterale);

- il ruolo delle organizzazioni internazionali (in particolare quelle economiche, Ocse e Fmi in testa) come sedi negoziali primarie a cui attingere per le discussioni al vertice è stato in parte svuotato dalla presenza dei nuovi fori creati nell'ambito del sistema G-7 (in primo luogo il Gruppo dei ministri finanziari);

- il ruolo dei capi di stato e di governo nel determinare l'agenda del vertice si è ridotto rispetto al passato, anche a causa del maggior peso che le burocrazie nazionali hanno assunto nel processo di preparazione (agli sherpa si sono aggiunti i vice-sherpa e i direttori degli affari politici, con un notevole annacquamento dell'originario rapporto fiduciario);

- l'aumento delle materie ha portato ad una progressiva diversificazione dei documenti finali (al tradizionale comunicato economico si sono aggiunte dichiarazioni politiche, statements vari, sommari della presidenza) e ad una loro eccessiva lunghezza. Inoltre essi fotografano un'agenda nominale che, in larga misura, non corrisponde agli argomenti di cui hanno effettivamente discusso al vertice i capi di stato e di governo. Ciò ha indotto molti osservatori, nonché molti degli stessi leader a giudicarli prolissi, fumosi e scarsamente comprensibili.

3. Alla ricerca di una valutazione: il G-7 come strumento di coordinamento delle politiche economiche

Non è affatto semplice fornire una valutazione dell'operato del G-7, e ciò per due ordini di ragioni. Spesso non è possibile verificare se gli obiettivi che di volta in volta venivano indicati dai vertici (sia dei capi di stato e di governo che dei ministri finanziari) siano stati effettivamente, e in che misura, raggiunti. In secondo luogo, anche ove si dovesse concordare sul raggiungimento degli obiettivi, non vi è accordo sul fatto che ciò si debba attribuire, in tutto o in parte, all'azione del G-7.

Consideriamo alcuni esempi. Riguardo al primo punto, è noto che il vertice di Bonn del 1978 viene indicato come il caso di maggior successo nella definizione di una strategia di coordinamento delle politiche economiche, volto a rilanciare l'economia internazionale in un contesto di inflazione crescente e di forti squilibri nei pagamenti. È anche noto che tale obiettivo non fu raggiunto perché, in buona sostanza, i governi partecipanti finirono per disattendere gli impegni assunti.

Riguardo al secondo punto, occorre ricordare come l'inversione di tendenza nell'andamento del dollaro iniziata nel 1985 sia avvenuta prima dell'incontro del Plaza del settembre di quello stesso anno e che quindi l'intervento del G-5 non ha fatto altro che ratificare un comportamento di mercato piuttosto che indirizzarlo.

Abbiamo citato due esempi tra i tanti e, comunque, un'attenta valutazione di questi come di altri episodi richiederebbe un'analisi ben più approfondita. Essi ci permettono tuttavia di precisare la natura del G-7 inteso come sistema di policy-making, per lo meno in campo economico (in campo politico e in quello della sicurezza l'analisi si presenta ancora più ardua, anche per l'assenza di un quadro di cooperazione istituzionalizzata, operante su base regolare, qual'è il gruppo dei ministri finanziari).

Sintetizzando, il potere di intervento del G-7 risiede nella sua capacità di coordinare le politiche economiche dei paesi membri e quindi di «internalizzare le esternalità positive» generate dal coordinamento. Tale coordinamento, inoltre, fornisce un chiaro indirizzo alle altre economie e dunque all'intero sistema internazionale. In assenza di coordinamento il perseguimento di politiche economiche indipendenti genererebbe, nella maggior parte dei casi, risultati inferiori per il sistema internazionale nel suo complesso.

Va sottolineato, a questo proposito, che il G-7 rappresenta l'unica sede internazionale dove è possibile prendere in esame simultaneamente tutti i temi dell'economia globale e di conseguenza costruire una politica di coordinamento in cui venga dato massimo risalto al ruolo dell'interdipendenza e dei linkages tra terreni di contenzioso (da quello monetario a quello commerciale a quello finanziario ecc.). Questa caratteristica permette, appunto, di internalizzare le esternalità dell'interdipendenza del sistema globale e mette in evidenza lo stretto e ineluttabile legame tra il carattere politico e quello economico delle decisioni prese a questo livello.

Questa caratteristica mette inoltre in evidenza quello che si può chiamare il «paradosso del G-7»: anche se la sua - apparente - efficacia è andata scemando, la sua scomparsa provocherebbe danni assai gravi al sistema internazionale in quanto ciò verrebbe percepito come il venir meno di un elemento unico nel processo di governo del sistema internazionale, innescando reazioni destabilizzanti a livelli e di dimensioni facilmente prevedibili. Visto sotto questo aspetto, dunque, il G-7 mantiene una sua specifica capacità di intervento.

Questa capacità di intervento, però, non si può basare su alcun potere coercitivo nei confronti degli stati membri ma bensì sul raggiungimento di un impegno comune a perseguire politiche concertate. Questo impegno, a sua volta, solo se credibile può indirizzare le aspettative degli operatori di mercato e, per questa via, il comportamento dei mercati stessi. Da questo punto di vista si può sostenere che il massimo di efficacia del G-7 si realizza quando questo dà vita a nuove «istituzioni», sia formali (come la Bers) che informali (come gli accordi di monitoraggio concordato sui mercati dei cambi), che introducono nuovi meccanismi di regolazione del sistema internazionale.

A partire da questa definizione si può cercare di riconsiderare il punto di partenza di queste riflessioni: l'insoddisfazione sull'operato del G-7, che da più parti viene considerato ormai incapace - almeno nella sua struttura attuale - di incidere significativamente sul comportamento del sistema internazionale. Ne segue un'esigenza di cambiamento, la cui natura è però tutta da definire.

Allo scopo di precisare la valutazione sull'effettiva capacità del G-7 di incidere sul sistema internazionale, è utile considerare il suo operato alla luce di due elementi: l'evoluzione del sistema internazionale nei due decenni alle nostre spalle e la logica di azione collettiva che determina il comportamento di un organismo come il G-7.

3.1. L'evoluzione del sistema internazionale

Dal crollo del sistema di Bretton Woods all'inizio degli anni '70 il sistema ha progressivamente abbandonato una struttura di tipo «egemonico» per assumere una struttura di tipo «multipolare». Questo processo ha attraversato fasi diverse che si sono caratterizzate, tra l'altro, per un diverso ruolo del G-7. Esse sono:

- la fase del multipolarismo emergente, che si è sviluppata per tutto il decennio degli anni '70 e che ha visto mutare il peso relativo degli Stati Uniti, da una parte, e di Germania e Giappone, dall'altra (mentre l'economia internazionale veniva investita dallo shock petrolifero). In questa fase si è esplicitamente posto il problema di un nuovo governo del sistema internazionale dopo il crollo degli accordi di Bretton Woods. Non è un caso che alla metà del decennio si sia ufficialmente costituito il G-7 come risposta a questa esigenza. È anche vero che è in questo periodo che il G-7 mostra immediatamente il suo limite. Il vertice di Bonn, come già ricordato, rappresenta forse il momento più alto del tentativo di coordinamento delle politiche economiche dei principali paesi occidentali, ma è anche il caso di ricordare per la maggiore discrepanza tra intenzioni espresse dai governi e azioni effettivamente intraprese;

- la fase della ripresa dell'unilateralismo Usa, che coincide con quell'esperienza della politica economica americana nota come «reaganomics». In questa fase diminuisce significativamente la percezione del bisogno di un coordinamento internazionale delle politiche economiche e prevale invece la tesi della necessità che ciascun paese «faccia ordine in casa propria». Il ruolo del G-7 sembra fortemente ridimensionarsi;

- la fase del ritorno al coordinamento, che inizia con il secondo mandato dell'amministrazione Reagan e che ha i suoi momenti più significativi nell'incontro del Plaza e nell'accordo del Louvre relativamente al coordinamento delle politiche di intervento sui mercati valutari (si istituiscono, sia pure ufficiosamente, le «zone obiettivo» all'interno delle quali mantenere il cammino delle principali valute). Sembra così invertirsi la tendenza della fase precedente riguardo al ruolo del G-7. Quest'ultimo, comunque, si afferma come fattore di coordinamento ex-post e come elemento di «vigilanza e pronto intervento» (come nel caso dell'episodio della crisi finanziaria del 1987) piuttosto che come vero e proprio elemento di indirizzo del sistema internazionale;

- la fase del regionalismo emergente, che attraversa il periodo degli ultimi anni del decennio trascorso fino ai nostri giorni. In questa fase i problemi macroeconomici perdono peso relativamente a quelli strutturali, in particolar modo quelli posti dal crollo del sistema sovietico e dalle crescenti difficoltà nell'ambito della trattativa Gatt in un quadro di accelerazione dei processi di integrazione regionale. Il regionalismo istituzionalizzato (attorno all'Unione Europea, al Nafta, all'Apec) viene visto, da più parti, come un'alternativa credibile alla gestione globale del sistema. È in questa fase che si accentua l'insoddisfazione per il ruolo del G-7 mentre si accresce il peso dei temi più strettamente politici e si pone il problema di eventuali modifiche della composizione dei vertici.

La sommaria descrizione appena riportata suggerisce un'alternanza tra fasi di «forza» e di «debolezza» del G-7 come organismo che dovrebbe fornire una prospettiva di indirizzo del sistema economico internazionale. In realtà tale alternanza si può interpretare come una maggiore o minore propensione dei governi dei paesi membri del G-7 a perseguire soluzioni cooperative ai problemi di indirizzo del sistema economico internazionale. Occorre allora comprendere le ragioni di tale alternanza.

3.2. La logica di azione collettiva del G-7

Si può interpretare il comportamento del G-7 alla luce della teoria dell'azione collettiva in un contesto di cooperazione senza leadership, cioè senza la presenza di un singolo attore (paese) in grado di gestire unilateralmente il sistema internazionale.

La funzione di un organismo come il G-7, come si è detto, è quello di fornire al sistema internazionale un bene pubblico rappresentato da un quadro di cooperazione, in assenza del quale le scelte unilaterali dei singoli paesi porterebbero il sistema a risultati subottimali. Le condizioni necessarie per la produzione di beni pubblici (cioè di un sistema di cooperazione) in assenza di leadership sono le seguenti:

a) il numero di attori coinvolti deve essere limitato, allo scopo di minimizzare i rischi di free riding e di permettere qualche forma di controllo reciproco;

b) gli attori devono assumere un orizzonte temporale lungo, devono cioè definire le proprie strategie scontando la prospettiva che i benefici dell'azione comune potranno maturare solo con tempi lunghi, mentre i costi di aggiustamento potranno presentarsi immediatamente;

c) gli attori devono essere disposti a mutare le proprie preferenze allo scopo di rendere reciprocamente compatibili gli obiettivi;

d) si deve instaurare un meccanismo di confidence building basato sulla conoscenza reciproca.

Esaminando l'esperienza del G-7 si può subito osservare come almeno alcune delle condizioni indicate sono soddisfatte. Certamente lo è la prima condizione, anche se ciò non ha impedito il verificarsi di casi di «defezione» che, in alcune occasioni, hanno preso la forma di vero e proprio free riding (mancato rispetto degli impegni assunti) e in altre occasioni hanno preso la forma di scelte bilaterali piuttosto che multilaterali e concordate (un esempio è dato dalla Structural Impediments Initiative perseguita dagli Stati Uniti allo scopo di forzare una maggiore apertura commerciale da parte del Giappone).

La seconda condizione (lunghezza dell'orizzonte temporale) è implicita nella natura permanente del sistema G-7 anche se - si potrebbe argomentare - tale orizzonte temporale raramente è stato stabilito con precisione e ciò ha contribuito a indebolire la credibilità degli impegni.

La quarta condizione (presenza di un meccanismo di confidence building) è quella di cui in più sedi si lamenta la mancanza. Si reclama da più parti la necessità che l'attività del G-7 assuma caratteristiche di continuità - al di là dell'azione dei singoli capi di stato che partecipano ai vertici - allo scopo di consolidare la conoscenza reciproca e attivare così strategie che possano giovarsi dell'esperienza passata e della memoria storica accumulata.

Abbiamo lasciato la terza condizione (disponibilità a mutare le preferenze nazionali) per ultima perché questa si presenta come la più problematica. Le «preferenze» di un paese in sede di negoziazione internazionale riflettono la mediazione che avviene tra i governi e i gruppi di interesse che in ciascun paese forniscono il supporto di consenso al governo medesimo. Si pone allora il problema che R. Putnam ha definito «gioco a due livelli» Robert D. Putnam «Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-Level Games» International Organization, vol. 42, no 3 (Summer 1988) pp. 427-60.>. La definizione di una politica cooperativa richiede vuoi che ci sia accordo tra i rappresentanti dei paesi (politica di I livello) vuoi che all'interno di ciascuno stato il governo ottenga il consenso sulla politica che si è impegnato a perseguire con gli altri paesi (politica di II livello). I due livelli di politica interagiscono. Se uno o più governi non ottengono il consenso all'interno del proprio paese l'accordo tra governi può fallire (la politica di II livello influenza quella di I livello). D'altra parte, gli accordi internazionali possono essere utilizzati da un governo allo scopo di raggiungere particolari obiettivi all'interno del proprio paese (la politica di I livello influenza la politica di II livello).

Senza entrare ulteriormente nel merito di questi meccanismi, si può convenire che le fasi di «forza» e di «debolezza» del G-7 hanno coinciso con il prevalere, rispettivamente, della politica di I e di II livello nelle decisioni dei governi. Esistono chiari limiti, in altri termini, oltre i quali gli obiettivi della cooperazione internazionale non possono forzare la logica della politica interna. Si può poi aggiungere che la propensione alla «cooperazione» e alla «conflittualità» tra paesi assumono spesso il carattere di fenomeni cumulativi. Quando il meccanismo cooperativo produce vantaggi chiari e soprattutto percepiti come tali, risulta più facile superare ostacoli derivanti dalla resistenza interna perché si diffonde la convinzione che proseguire nella logica cooperativa accrescerà i benefici per tutti i partecipanti (prevalgono cioè i vantaggi «assoluti» delle relazioni internazionali). Quando, viceversa, la partecipazione a scelte collettive viene percepita come un vincolo alla possibilità di azione del paese, si accentua la preferenza per la «defezione» (che può prendere, come detto, la forma di strategie bilaterali e/o di free riding) e prevale nel comportamento dei paesi l'attenzione ai vantaggi «relativi» (un tipico esempio in proposito - che rappresenta bene la situazione corrente - è la crescita della domanda di protezione, o della resistenza alla liberalizzazione, quando il quadro macroeconomico volge al peggio in termini di crescita e di occupazione).

Oggi, come è riconosciuto, il G-7 attraversa una fase di «debolezza» (e con esso l'insieme delle istanze e delle istituzioni preposte al governo del sistema internazionale). Tale debolezza si manifesta come disaccordo su diversi aspetti:

- la valutazione della natura e delle cause dei problemi (è generale il consenso sulla lotta alla disoccupazione ma non la valutazione delle sue cause);

- gli strumenti più idonei per raggiungere gli obiettivi (qual'è il policy-mix ottimale per una politica di crescita nella stabilità monetaria?);

- il peso da assegnare alle diverse preferenze nazionali nella definizione di una politica comune.

4. La natura del G-7: «crisis management» o cooperazione di lungo periodo?

L'esistenza di quello che abbiamo definito il sistema del G-7 consente di rispondere in modo più razionale alla domanda se il G-7 debba essenzialmente svolgere una funzione di gestione delle crisi internazionali o se debba invece considerarsi luogo privilegiato della cooperazione di lungo periodo tra i principali paesi dell'Occidente.

L'obiettivo iniziale dei vertici pensati da Giscard e Schmidt era di creare una sede al più alto livello decisionale e con le minori formalità possibili in cui discutere le grandi scelte macroeconomiche e di politica monetaria, superando l'impasse in cui le esistenti organizzazioni internazionali si trovavano. In crisi era allora il sistema economico occidentale e il contenuto del vertice doveva di conseguenza essere economico. Quando l'Occidente, alla fine degli anni '70, ha visto crescere la minaccia alla propria sicurezza, i capi di stato e di governo non hanno potuto ignorare questa realtà e la politica ha fatto il suo ingresso ufficiale al summit. Con il venir meno della contrapposizione Est-Ovest i problemi prioritari da risolvere sono diventati per l'Occidente altri e il vertice ha nuovamente registrato questo cambiamento.

Da questo punto di vista, si può dire che i vertici abbiano sempre risposto ad un'esigenza di crisis management, intendendo con questa espressione l'attività diretta a fornire possibili soluzioni alle emergenze non momentanee sorte in un determinato periodo storico. È stato così, per citare alcuni esempi, con la crisi monetaria ed energetica dei primi anni '70, con la seconda crisi energetica del 1978-79, con la crisi dei rapporti Est-Ovest nei primi anni '80, con la crisi dei paesi ex-comunisti alla fine degli anni '80, con la crisi dei negoziati commerciali nel periodo più recente.

Una simile constatazione non deve sorprendere. Un organismo al massimo livello di rappresentanza non può non farsi carico, di volta in volta, delle principali sfide portate al sistema che esso rappresenta. Inoltre, la struttura elastica del vertice, unita al ricambio fisiologico dei leader partecipanti, consente di scegliere di volta in volta i temi ritenuti prioritari con una flessibilità sconosciuta alle esistenti organizzazioni intergovernative.

Ciò significa che la funzione del vertice annuale nel governo delle crisi deve necessariamente essere alternativa alla funzione di cooperazione di lungo periodo? Il problema va posto diversamente. Come già detto, il G-7 è ormai diventato un sistema a più livelli. Al suo interno coesistono attualmente entrambe le funzioni indicate. Occorre semmai riconoscere a chi spetti l'una e a chi l'altra.

È chiaro che cosa il vertice annuale non può fare: occuparsi dell'attività istruttoria e negoziale del processo di cooperazione. Questo compito deve essere il più possibile affidato ai nuovi fori di cui il sistema si è dotato, cercando però di evitare una maggiore burocratizzazione del sistema stesso. In particolare, il coordinamento macroeconomico dovrebbe essere interamente delegato al Gruppo dei ministri finanziari.

Il vertice annuale dovrebbe invece concentrarsi su pochi argomenti scelti di volta in volta o per la loro importanza strategica in quel determinato momento storico o per la necessità di operare scelte politiche risolutive qualora il circuito della cooperazione internazionale (interno ed esterno al G-7) si trovi in una situazione di stallo e non sia in grado di produrre un'intesa, indicando se necessario anche nuovi temi prioritari. Il contenuto del vertice dovrebbe infatti esaltare al massimo le potenzialità offerte da un incontro tra capi di stato e di governo, i soli in grado di mediare tra esigenze domestiche e internazionali, tra profilo politico ed economico delle varie questioni.

La responsabilità di valutare di anno in anno quali siano i temi prioritari su cui incentrare la discussione al vertice potrebbe spettare agli sherpa, qualora essi tornassero ad essere, come in origine, effettivi «ambasciatori» personali dei capi di stato e di governo. Sarebbe comunque auspicabile un maggior coinvolgimento dei leader nella fase della formazione dell'agenda del summit.

Resta il problema di come il vertice debba porsi di fronte a crisi improvvise, non prevedibili allorché se ne sono definite le priorità. Non è realistico pensare che i capi di stato e di governo non possano discutere le emergenze del momento. Tuttavia, non ci pare questa la loro funzione primaria. Si tratta di trovare formule che, senza stravolgere l'agenda già predisposta, garantiscano uno spazio anche alla trattazione delle crisi in atto. Soprattutto per le crisi politiche, il sistema più semplice potrebbe essere quello, già collaudato, della discussione informale durante i pasti. Ma si potrebbe anche ipotizzare, in caso di crisi particolarmente gravi, un prolungamento del vertice (dedicando una mezza giornata alla loro discussione).

Qualora la crisi insorga nei mesi immediatamente successivi al summit annuale (com'è accaduto negli ultimi anni con l'invasione del Kuwait dell'agosto 1990, con il tentativo di colpo di stato in Urss dell'agosto 1991 e con gli avvenimenti dell'agosto 1993 in Russia, ma anche in precedenza, come ad esempio con la crisi delle borse nell'ottobre 1987), si potrebbero prevedere riunioni ad hoc a livello dei sette ministri. La convocazione di un vertice straordinario dei capi di stato e di governo dovrebbe invece essere riservata a casi assolutamente eccezionali.

5. Un dilemma ormai superato: vertici «economici» o vertici «politici»?

Ci si chiede se l'evoluzione in senso non solo economico del contenuto dei vertici annuali debba essere giudicata positivamente o se invece non sarebbe auspicabile tornare al modello originario, allorché i temi economici costituivano il nucleo centrale delle discussioni.

Come si è visto, una prassi consolidata consente di ritenere irreversibile la strada di un vertice «aperto», a contenuto sostanzialmente universale. Tra i partecipanti, i soli francesi continuano formalmente a osteggiare (non è chiaro ormai con quanta reale convinzione) l'inclusione in agenda dei temi non economici.

È utile comunque riflettere sui principali motivi che inducono a preferire l'attuale indirizzo.

a) In primo luogo, il vertice si è andato sempre più caratterizzando come luogo di alta politica in cui i leader affrontano le principali sfide del momento (qualunque esse siano) e sempre meno come foro di concertazione puramente economica. Quest'ultima funzione è svolta ormai prevalentemente, come si è visto, dal Gruppo dei ministri finanziari. In un'epoca in cui le sfide dominanti non appaiono di natura esclusivamente economica (com'era invece il caso alla metà degli anni '70), non è pensabile che il vertice si occupi solo di economia. La discriminante per la trattazione al vertice è data dalla rilevanza strategica di un dato tema, non dalla sua natura economica, politica o di sicurezza. Ciò significa, naturalmente, che i temi economici potrebbero nuovamente dominare uno o più vertici futuri qualora una grave crisi di natura economica dovesse insorgere. Ma anche nei vertici più recenti, che pure si sono tenuti in una fase di acuta recessione, la discussione in materia si è svolta essenzialmente nelle riunioni a latere dei ministri finanziari.

b) Il secondo motivo, strettamente legato al primo, è quello che già uno studio americano del 1980 aveva indicato tra gli scopi fondamentali del G-7: «to link together political, economic, and security issues which might otherwise be dealt with in highly compartimentalized contexts, without any overall strategy or set of objectives»  Atlantic Council of United States, Summit Meetings and Collective Leadership in the 1980's, Washington, Atlantic Council of United States, (aprile 1980), p. 39.>. Le sfide davanti a cui si trovano oggi i paesi maggiormente industrializzati sono sempre meno classificabili come solo economiche, solo politiche o solo di sicurezza. Il più delle volte i vari aspetti si intersecano e richiedono necessariamente una trattazione congiunta. Il vertice appare certamente la sede più adatta per affrontare questi temi in un'ottica globale (e non settoriale, come inevitabilmente si tende a fare nell'ambito delle organizzazioni internazionali esistenti). Questo aspetto è tanto più rilevante in quanto le politiche al centro dell'attenzione dei vertici coinvolgono sempre più spesso aree o paesi esterni ai Sette, quando non trovano addirittura la loro origine prima in tali aree o paesi (si pensi alla crisi dei paesi ex-comunisti). La dimensione politico-strategica di queste tematiche appare allora del tutto evidente, anche se il profilo economico può continuare ad essere di notevole peso.

c) In terzo luogo, il vertice ha rappresentato e potrà rappresentare un importante strumento per coinvolgere paesi esterni all'Alleanza Atlantica nelle grandi scelte relative alla sicurezza collettiva. Uno dei principali risultati conseguiti in assoluto dai vertici è stata la progressiva associazione del Giappone (soprattutto a partire dalla leadership di Nakasone) alla gestione del sistema politico e di sicurezza internazionale. Il G-7 rappresenta a tutt'oggi la più importante sede ufficiale in cui il Giappone sia presente a pieno titolo e sin dalle origini per discutere problemi cruciali anche di natura non economica. Lo stesso potrebbe dirsi in prospettiva - seppure con modalità e forme di partecipazione diverse - per la Russia. Si pensi all'importanza di un coinvolgimento di questo paese su temi quali il controllo degli armamenti, sia nucleari che convenzionali, e il regime di sicurezza delle centrali nucleari.

d) Dal punto di vista italiano, non vi è dubbio che vi sia tutto l'interesse a favorire vertici a contenuto non solo economico, per lo stesso motivo per cui Giscard d'Estaing, alle origini, si era opposto così tenacemente a questa idea. Il presidente francese, come si è visto, era assolutamente contrario ad estendere le discussioni politiche e sui temi della sicurezza oltre la ristretta cerchia dei quattro paesi che sarebbero poi stati presenti alla Guadalupa. La formula a sette poteva essere accettabile solo limitando il contenuto del vertice alla sfera economica. È evidente che per l'Italia (come per il Canada) fa una certa differenza essere presente nella massima sede internazionale (per livello e composizione) se in essa si discutono non solo le principali scelte economiche, ma anche e soprattutto i temi più delicati della politica e della sicurezza collettiva.

Se dunque appare irrealistico pensare che in futuro si possa tornare ad un modello di vertice esclusivamente economico, occorre valutare se sia o meno desiderabile (e se sia nell'interesse dei paesi partecipanti) strutturare maggiormente la cooperazione politica tra i Sette, così come da tempo avviene in campo economico. Di questo aspetto si tratta più diffusamente nel capitolo terzo di questo volume. Basti qui osservare, sinteticamente, come un ampliamento della struttura del G-7 anche nelle materie non economiche (in particolare sotto forma di riunioni istituzionalizzate dei ministri degli esteri e della difesa) debba essere giudicato con grande cautela, se non altro per le ripercussioni negative che ciò avrebbe sugli altri fori che già si riuniscono periodicamente a vari livelli in materia di politica e sicurezza (Nato, Consiglio di sicurezza delle NU, Csce).

L'esigenza di una più accurata preparazione e follow-up degli argomenti non economici oggetto del vertice annuale potrebbe essere soddisfatta mediante un approccio issue-oriented, che non comporti ulteriori passi verso la burocratizzazione del sistema. Se si ritiene che una riunione a livello di ministri sia necessaria su un determinato tema (che si tratti dei rapporti con gli ex-paesi comunisti, della sicurezza delle centrali nucleari o di altro), ciò non implica la necessità di istituzionalizzare un G-7 dei ministri degli esteri, dell'ambiente o di altro (con relative appendici). Il vertice potrebbe inoltre promuovere quando necessario la creazione di strutture temporanee con compiti specifici (come la task force sul riciclaggio di danaro sporco istituita nel 1990 a Houston), o anche di strutture permanenti qualora non esistano organismi internazionali già operanti in un settore ritenuto di primaria importanza (com'è stato il caso della Bers).

6. L'agenda del vertice

Il progressivo ampliamento dei contenuti dei vertici ha reso più difficile il problema della scelta degli argomenti su cui incentrare la riunione annuale. È infatti impossibile che nei due-tre giorni in cui si svolge il vertice i capi di stato e di governo si possano affrontare con un livello di approfondimento accettabile anche solo i principali temi dell'attualità internazionale. La differenza tra agenda nominale (che si riflette poi nei documenti finali) e agenda reale (che comprende gli argomenti effettivamente discussi dai leader) non è mai stata tanto ampia come negli ultimi anni. Affermare oggi che un certo argomento è stato «trattato» al vertice significa in molti casi che esso non è stato oggetto di esame da parte dei leader ma tutt'al più dei ministri degli esteri o delle finanze che si riuniscono in contemporanea o addirittura solo degli sherpa nella loro attività di preparazione dei documenti finali.

Se il vertice non deve essere la sede più alta di una nuova e fortemente strutturata organizzazione internazionale, com'è invece l'idea di alcuni,  Vedi The Group of Thirty. The Summit Process and Collective Security: Future Responsibility Sharing; A Study Group Report Washington, Group of Thirty, 1991; John G. Ikenberry, «Salvaging the G-7», Foreign Affairs, vol. 72, no. 2 (Spring 1993), p. 132-39.> non sembra utile che i leader debbano affrontare regolarmente, ad ogni loro incontro, un ampio numero di argomenti fissi. Sarebbe invece più logico concentrare i lavori del vertice su pochi temi ritenuti di volta in volta fondamentali (non più di due o tre). Tali temi dovrebbero però essere oggetto di un'adeguata preparazione. Riteniamo infatti che l'esigenza più volte prospettata dai leader di una maggiore «informalità» dei vertici non debba significare assenza di un'agenda, bensì minore presenza degli apparati per favorire maggiore franchezza nella discussione. Ciò non significa naturalmente che i partecipanti non possano affrontare tra di loro anche altre questioni di interesse contingente, riservando a questo scopo spazi idonei, ma è altrettanto chiaro che il vertice non può essere concepito solo come una sessione di brainstorming tra i leader delle maggiori potenze occidentali. L'informalità non può essere vista come un contenuto in sè, bensì come elemento funzionale rispetto agli obiettivi del vertice (tra i quali vi è pur sempre il raggiungimento di un consenso su argomenti ritenuti di primaria importanza). Dovrebbe far riflettere la circostanza che all'ultimo vertice di Tokio la sessione dedicata alla discussione informale si è conclusa in anticipo per mancanza di argomenti.

Il documento finale del vertice dovrebbe essere unico e integrare per quanto possibile gli argomenti economici e quelli politici. Esso dovrebbe rispecchiare i temi effettivamente discussi dai leader ed essere quindi assai più breve dei comunicati attuali, così da consentire una comprensione più chiara e immediata da parte dell'opinione pubblica delle questioni effettivamente sul tappeto, senza doverle estrapolare da testi onnicomprensivi. Qualora si volesse sottolineare il carattere non decisionale del vertice, il comunicato potrebbe anche essere sostituito da un meno impegnativo «sommario della presidenza» che si limiti ad illustrare i principali punti su cui i capi di stato e di governo hanno raggiunto un'intesa.

7. Quali temi nei futuri vertici?

È naturalmente difficile formulare delle ipotesi su quelli che potranno essere in concreto i temi al centro del dibattito dei capi di stato e di governo nel prosieguo degli anni '90. Data la natura di questi incontri, che favorisce un elevato grado di flessibilità dell'agenda in base all'evolversi delle priorità, ciò significherebbe azzardare previsioni che potrebbero essere facilmente smentite dagli eventi. Chi avrebbe mai immaginato, al momento in cui si concludeva il secondo ciclo di vertici (1988), che gli incontri degli anni successivi sarebbero stati in buona parte dedicati a come risolvere la crisi drammatica degli ex-nemici dell'Est? Ciò nonostante, può essere utile indicare alcuni argomenti su cui è verosimile che i vertici si dovranno concentrare nel prossimo futuro.

Il processo di cooperazione internazionale nel resto di questo decennio richiede quello che si può definire il «governo dei processi di integrazione». Con il rapido affermarsi di accordi di carattere regionale - dopo il voto sul Nafta e gli accordi tra i paesi dell'area del Pacifico - vi è il rischio che questi accentuino la tendenza alla conflittualità piuttosto che alla cooperazione tra le grandi aree industrializzate, soprattutto nella misura in cui qualche parte in causa cerchi di sfruttare il mutamento delle posizioni di forza contrattuale a seguito dell'evoluzione delle relazioni a livello regionale. Questo implica, inoltre, che le singole issues finiscono inevitabilmente per essere tra loro collegate. L'issue-linkage che ne deriva può agire positivamente per la risoluzione dei problemi, oppure può agire negativamente accrescendo la possibilità di veti incrociati. In questo caso solo il massimo livello di consultazione tra i paesi industrializzati può condurre ad una soluzione. La positiva conclusione dell'Uruguay Round, pur con tutti i suoi limiti, allontana almeno per il momento il rischio di una regionalizzazione crescente del commercio internazionale. Ciò che ci si può aspettare è piuttosto una ripresa del processo di multilateralizzazione degli scambi che proceda assieme alle dinamiche di integrazione regionale. Ciò non diminuisce, anzi accresce, la necessità di un governo del sistema economico internazionale allo scopo di renderlo sufficientemente flessibile in particolare a fronte della necessità di integrare in esso gli stati che hanno scelto la via dell'economia di mercato e della democratizzazione.

Alla luce di queste considerazioni, i temi sul tappeto sembrano essere ancora e in primo luogo i seguenti:

- le dispute commerciali globali. Al di là del risultato del negoziato Gatt, occorre impedire che la sempre presente spinta al protezionismo alimentata da interessi settoriali che assumono connotati nazionalistici prenda il sopravvento;

- il coordinamento del sostegno alle nascenti democrazie dell'Europa centrale e orientale e ai paesi dell'ex-Unione Sovietica, ove il deterioramento della situazione economica potrebbe subìre una brusca accelerazione nei prossimi anni.

Tra le tematiche emergenti, che nei prossimi anni potrebbero imporsi, riteniamo di dover segnalare:

- la regolamentazione dei flussi migratori, la cui intensità costituisce una preoccupazione che va ben oltre gli aspetti economici a causa della commistione tra motivazioni economiche e politiche dei flussi medesimi;

- la regolamentazione dei canali di trasferimento delle risorse finanziarie o reali in un contesto in cui esse sono in misura crescente il frutto di attività illegali (criminalità economica) a loro volta alimentate dal processo di disintegrazione in atto in molte aree;

- eventuali temi riguardanti la sicurezza collettiva, quale ad esempio il controllo, a leadership occidentale, del mercato degli armamenti, sia nucleari che convenzionali.

Si tratta, com'è evidente, di priorità che potremmo definire strategiche per il futuro benessere e stabilità non solo dell'Occidente, ma dell'intero sistema internazionale che si va delineando dopo la fine dei blocchi.

Accanto a questi temi, è prevedibile che un certo spazio dovrà comunque essere dato all'esame delle crisi regionali, che rappresenteranno una sicura costante degli anni a venire.

Non si può non concludere questa breve elencazione con il problema sempre più preoccupante della disoccupazione nella gran parte delle economie industrializzate. A questo tema è stato espressamente dedicato il recente incontro di Detroit tra i ministri del lavoro e delle finanze dei Sette, al termine del quale il Segretario al tesoro americano ha auspicato una maggiore integrazione tra politiche micro e macroeconomiche, rinviando al vertice di Napoli ulteriori decisioni in materia. In proposito va però notato che, al di là della sua diffusione generalizzata, la disoccupazione presenta, sia per quanto riguarda le sue cause che i suoi possibili rimedi, caratteristiche molto specifiche da paese a paese o piuttosto da regione a regione. Queste caratteristiche sono di natura strutturale e istituzionale. Ciò suggerisce che il sostegno all'occupazione che ci si può attendere dal G-7 è di tipo indiretto, tramite le iniziative di carattere macroeconomico e di politica commerciale che esso può adottare. Il G-7 potrà inoltre svolgere un'efficace azione di coordinamento delle iniziative di natura strutturale che si dovranno intraprendere a livello regionale (di cui il recente Libro Bianco predisposto dalla Commissione CE è un chiaro esempio).

Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.

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