di Hanns W. Maull
Quando, nel corso del 1990, avvenne la riunificazione della Germania, la reazione immediata di molti che osservavano la straordinaria trasformazione del panorama politico europeo in Germania ed attorno ad essa fu quella di predire la sua ascesa come nuova potenza. A seconda della posizione, delle esperienze e delle ipotesi di ciascuno rispetto a questa nuova Germania, tale prospettiva suscitò timore, paura ed apprensione, Cfr. Helmut Hubel, Das vereinte Deutschland aus internationaler Sicht, Eine Zwischenbilanz, Bonn, Europa Union, 1992 (Arbeitspapiere zur internationaler Politik; 73).> ma anche speranze Robert Gerald Livingston, «United Germany: Bigger and Better», Foreign Policy no. 87, (Summer 1992), pp. 157-174.>. Ciò diede origine anche ad un'ondata di libri ed articoli su una nuova configurazione di potere tripolare nelle relazioni internazionali: America, Germania e Giappone Vedi, ad esempio, i libri di Jeffrey T. Bergner,The New Superpowers, Germany, Japan, the US, and the New World Order, New York, St. Martin's Press, 1991; Jeffrey E. Garten, A Cold Peace, America, Japan, Germany, and the Struggle of Supremacy, New York, Twentieth Century Fund, 1992; e Lester Thurow, Head to Head, the Coming Economic Battle Among Japan, Europe and America, New York, W. Morrow, 1992.>. Questo triangolo era visto alternativamente come un nuovo direttorio mondiale o, più frequentemente, come la configurazione conflittuale centrale di un sistema di relazioni internazionali ora dominate dalla «geo-economia», Il termine venne coniato, trovando ampia diffusione, da Edward Luttwark nell'articolo, «From Geo-Politics to Geo-Economics», in The National Interest, (Summer 1990), pp. 17-23.> venuta a sostituire la vecchia geo-politica del conflitto Est-Ovest.
Con il beneficio dell'analisi retrospettiva, si può affermare che queste aspettative circa l'ascesa di una nuova potenza si sono dimostrate in larga misura esagerate e spesso distorte. Persino dalla prospettiva (peraltro problematica) del paradigma delle relazioni internazionali finora dominante, quello del realismo, queste aspettative erano basate su un'analisi spuria, in cui si assumeva, ma senza dimostrarlo in maniera convincente, una forte crescita del potere internazionale della Germania, Per una lucida valutazione della modificata posizione di potere della Germania dopo il 1990, vedi Volker Rittenberger, «Die Bundesrepublik Deutschland - eine Weltmacht?», in Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung «Das Parlament» B 4-5/ 1990 (Januar 19, 1990), pp. 3-19.> mentre, in effetti, la potenza della Germania era cresciuta solo in termini di territorio, di popolazione e di Pnl totale - e per quanto riguarda quest'ultimo in maniera piuttosto modesta. In termini di vitalità e dinamismo economico, ma anche di forza militare, stabilità politica e coesione sociale, la Germania non era diventata più forte, ma per alcuni aspetti persino più debole. In termini di distribuzione del potere internazionale, presente e futuro, i fattori realmente salienti sono chiaramente l'implosione della potenza sovietica e l'emergere dell'Asia orientale, e non l'ascesa della Germania.
Considerando nell'analisi non solo le risorse effettive di potere, ma anche la coesione sociale e la volontà politica, queste previsioni risultarono ancora più discutibili. La riunificazione della Germania non è stata il risultato di una strategia tedesco-occidentale accuratamente orchestrata, ma è stata determinata da forze economiche e sociali, quali l'immigrazione di massa dalla Germania dell'Est. Gli indirizzi e le scelte politiche non sono stati che tentativi (talvolta disperati) di incanalare e contenere queste forze attraverso adattamenti istituzionali. Questo processo è ben lungi dall'essere compiuto: ci vorrà forse un altro decennio prima che sia raggiunta la piena unificazione della Germania in termini economici, mentre il superamento delle divisioni ambientali, sociali, politiche e culturali tra le due metà del paese richiederanno probabilmente gli sforzi di un'intera generazione.
Il risultato di tutto questo è una Germania nel contempo vecchia e nuova, più potente (o piuttosto «pesante») e più vulnerabile. Benché i suoi indirizzi politici mirassero ad enfatizzare la continuità quasi ad ogni costo, nuovi interessi e nuove circostanze li allontanavano dalle passate traiettorie spingendoli verso nuove direzioni.
@TESTATINA 1 = 1. La Germania unita nel G-7: il nuovo equilibrio di interessi
Questo equilibrio di interessi vecchi e nuovi come ha influenzato l'atteggiamento della Germania verso il G-7? Consideriamo le dimensioni economiche e politiche della questione, iniziando con gli interessi economici della Germania. La sua evoluzione nel dopoguerra le ha dato un'economia che per le sue dimensioni e caratteristiche è eccezionalmente dipendente dai mercati internazionali dei beni, dei servizi e dei capitali. Paragonata ad altri paesi industrializzati dell'Occidente, la sua struttura commerciale appare eccentrica Vedi anche Dieter Seghaas, «Die ungleichen Partner der Triade Usa-Japan-Deutschland», in Blätter für deutsche und internationale Politik, no.9, (1993), pp. 1080-1085.>.
Analogamente, sia gli investimenti stranieri in Germania che gli investimenti della Germania all'estero sono rilevanti, benché sostanzialmente inferiori rispetto al Regno Unito e, fatto interessante, persino rispetto alla Francia Vedi Julius DeAnne , Global Companies and Public Policy, The Growing Challenge of Foreign Direct Investment, London, Pinter for the Royal Institute of International Affairs, 1990, spec. pp. 20ss., 43ss.>. Queste forti interdipendenze con le economie europee e mondiali non hanno subito cambiamenti sostanziali in seguito alla riunificazione. Esse implicano una dipendenza eccezionalmente elevata ed una vulnerabilità rispetto agli sviluppi economici internazionali in due contesti principali: a) lo Spazio Economico Europeo comprendente l'Unione Europea e quei paesi appartenenti all'Efta e all'Europa centro-orientale che aspirano a diventarne membri; b) l'economia globale con i suoi altri poli principali in Nord America ed in Asia Orientale. Nell'ambito interno europeo, la Germania ha una posizione di predominio grazie alla sua influenza ed alla forza della sua valuta; nell'ambito esterno globale, la Germania continua ad essere la più debole delle tre maggiori economie nazionali e pertanto dipende dalla cooperazione e dal coordinamento delle politiche per raggiungere i suoi obiettivi economici. I principi di base del processo G-7 - gestione congiunta degli sviluppi economici internazionali attraverso il coordinamento delle politiche macroeconomiche Robert D. Putnam, Nicholas Bayne<%-1>,Hanging Together, The Seven-Power Summits, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1984, pp. 1ss.> - continuano così ad essere estremamente importanti per la Germania unita. Inoltre, la politica economica - al pari di molti altri aspetti della riunificazione tedesca - si basa esclusivamente sui fondamenti intellettuali ed ideologici della ex Germania occidentale, portando nel processo di coordinamento delle politiche macroeconomiche le inclinazioni e gli interessi tradizionali della politica economica estera tedesca: un'innata avversione verso tutto ciò che potrebbe provocare un pericoloso aumento dell'inflazione, Il motivo di questa tendenza anti-inflazionistica (che alcuni possono definire «ossessione») si ritrova, ovviamente, nella storica esperienza di svalutazione monetaria durante la crisi economica tedesca del 1920-1923 e nell'immediato periodo post-bellico. Andrebbe sottolineato che questa doppia esperienza del denaro che si trasforma in un pezzo di carta privo di valore rappresenta un trauma collettivo condiviso dalle popolazioni della Germania dell'Est e dell'Ovest.> ed una posizione chiaramente conservatrice (non-interventista, fiscalmente ortodossa e decisamente monetarista) sulle questioni di politica economica.
Questi «vecchi» interessi economici, comunque, dovettero essere presto ridimensionati ed emendati da una serie di «nuove» considerazioni economiche risultanti dalla riunificazione tedesca, dalla trasformazione dell'Europa e dalla metamorfosi dell'economia mondiale. La riunificazione della Germania in termini economici si è rivelata di gran lunga più difficile e costosa di quanto si fosse ipotizzato all'origine. Ciò è ben illustrato dai vari tentativi di quantificare il «valore produttivo netto» del patrimonio economico totale della Germania dell'Est. Un primo tentativo del genere venne fatto durante l'ultimo governo comunista guidato da Hans Modrow; dai calcoli risultò un valore netto della Rdt stimato in 1.200 miliardi di marchi. Questi calcoli vennero rifatti poi dal primo (ed ultimo) governo della Germania dell'Est, liberamente eletto, guidato da Lothar de Maizière: il risultato fu un valore netto stimato di circa 500 miliardi di marchi. Il terzo tentativo venne fatto dalla Treuhand, l'istituzione incaricata della privatizzazione delle attività produttive della Germania dell'Est. Il valore netto di questi beni è ora considerato negativo per la bellezza di almeno 400 miliardi di marchi (i conti non sono ancora definitivi): i costi per mantenere o rendere produttivi tali beni li hanno trasformati in passività.
L'unificazione ha richiesto quindi immensi investimenti e trasferimenti: i trasferimenti netti dalla Germania dell'Ovest a quella dell'Est raggiunsero i 132 miliardi di marchi nel 1991, 156 miliardi di marchi nel 1992 e, secondo le stime, attorno ai 170 miliardi di marchi nel 1993, circa il 5-6% del Pnl annuo. Trasferimenti di questa portata dovranno essere effettuati ancora per diversi anni. Solo una piccola parte di questa enorme richiesta di denaro pubblico è stata soddisfatta attraverso maggiori entrate e risparmi in altri settori. La maggioranza dei trasferimenti è stata finanziata attraverso l'espansione del debito, facendo salire vertiginosamente il livello del debito pubblico totale. Il risparmio interno non era più sufficiente a soddisfare la concomitante domanda di capitale. Si è verificata così una forte crescita dei tassi di interesse ed un sostanziale aumento dell'afflusso di capitale in Germania. Ciò a sua volta ha provocato un improvviso, ma notevole disavanzo di parte corrente. Così, la tradizionale posizione della Germania come economia con grandi eccedenze nella bilancia commerciale e dei pagamenti non esiste più: la Germania è diventata un'importatrice netta di capitale.
Fintantoché il governo non ha voluto o non ha potuto fare spazio ai trasferimenti attraverso la riduzione delle spese nella parte occidentale del paese, gli alti tassi d'interesse sono stati inevitabili per finanziare il costo della riunificazione. Ciò ha portato ad un aumento dei tassi d'interesse anche in altri paesi, che dovevano ora competere con la Germania per attirare capitale. Ciò ha impedito la crescita economica sia in quei paesi che in Germania. I partner della Germania avevano ampiamente beneficiato della prima fase dell'unificazione. La crescita dei consumi, dovuta all'unificazione, aveva, infatti, fatto aumentare le loro esportazioni verso la Germania. Ora essi dovevano pagarne il prezzo sotto forma di più elevati tassi di interesse e di minore crescita.
Tale situazione ha provocato tensione tra tali stati e la Germania. Sostenere la sua scelta fondamentale, che in realtà ha portato ad una socializzazione di alcuni dei costi dell'unificazione, diventava un «nuovo» interesse economico della Germania nell'ambito del G-7. Gli interessi dei partner della Germania, d'altro canto, richiedevano un abbassamento dei tassi di interesse tedeschi e sforzi volti a ridurre il deficit del settore pubblico - si trattava di obiettivi che molti nella stessa Germania, compresa la Bundesbank, ritenevano necessari nell'interesse a più lungo termine del paese, temendo che l'alto livello del debito pubblico potesse danneggiare l'economia.
Durante i primi anni '90, nel periodo, cioè, in cui i costi dell'unificazione avevano raggiunto il loro livello massimo, divenne sempre più chiaro che la Germania si trovava di fronte anche a serie sfide economiche strutturali, che avevano le loro radici nella superiore competitività dei prodotti dell'Asia orientale e persino di quelli americani sui mercati mondiali. Queste sfide hanno prodotto un continuo aumento della disoccupazione, rendendo necessari drastici aggiustamenti nell'economia e nella società tedesca. In futuro, ciò potrebbe creare un altro «nuovo» interesse economico, un interesse a moderare e rinviare le spinte verso l'aggiustamento economico e sociale attraverso interventi di mercato. Se ne intravvedono i primi segnali nella nuova volontà di sviluppare politiche in grado di favorire le industrie ad alta tecnologia La prima pubblicazione su questi sforzi fu un libro di Konrad Seitz, ex-direttore dello staff di pianificazione del ministro degli esteri Hans-Dietrich Genscher, intitolato Die amerikanisch-japanische Herausforderung, Deutschlands Hochtechnologie-Industrien kaempfen ums Ueberleben, Muenchen, 1991. Cfr. anche la Commissione per la politica di alta tecnologia istituito dal Land del Baden-Wuerttemberg e il suo rapporto finale (a cui ha contribuito Konrad Seitz): Zukunftskommission Wirtschaft 2000, Aufbruch aus del Krise, Stuttgart, Landesregierung von Baden-Wuerttemberg, 1993.>.
Passando ora dall'economia alla politica estera, troviamo la stessa enfasi sulla continuità in un contesto radicalmente differente. In particolare, i responsabili della politica estera tedesca hanno ripetutamente sottolineato la necessità e il desiderio di seguire ciò che un osservatore ha definito appropriatamente «multilateralismo come principio» (prinzipieller Multilateralismus) Lothar Rühl, «Die Interessenlage der Bundesrepublik: "nationale" oder "multilaterale" interessenbestimmung», Karl Kaiser, Hanns W. Maull (Hrsg), Die Zukunft der deutschen Aussenpolitik, Eine Diskussion, Bonn, Europa Union, 1992 (Arbeitspapiere zur internationalen Politik; 7) pp. 24-34.> su tutte le principali questioni di politica estera e di sicurezza: nel far fronte alle nuove sfide politiche la Germania ha privilegiato le strutture multilaterali e gli approcci multilaterali in maniera quasi istintiva. Ciò rifletteva in parte la nuova politica di socializzazione perseguita dalla Germania nel dopoguerra e le sue convinzioni in quanto «stato commerciale» Vedi Richard N. Rosecrance, The Rise of the Trading State, New York, Basic Books, 1986.> o di «potenza civile» Vedi Hanns W. Maull, «Germany and Japan: the New Civilian Powers», Foreign Affairs, vol. 69, no 5 (Winter 1990/91), pp. 91-106.>; ma in parte era anche provocato dal desiderio dei responsabili della politica estera di rassicurare gli alleati e i vicini della Germania circa le sue intenzioni (ciò era reso necessario dai ricordi del periodo bellico e dell'olocausto ancora molto vivi in numerosi paesi), e di prevenire il formarsi di una «coalizione» contro la Germania diretta a contrastarne, nella logica tradizionale dell'equilibrio di potenza, il temuto rafforzamento - sforzi che i responsabili della politica estera tedesca ritenevano controproducenti, persino pericolosi non solo, ma certamente anche, per la Germania.
Ma qui, di nuovo, ai «vecchi» interessi e priorità della Germania si sono aggiunte nuove preoccupazioni ed esigenze, che hanno modificato i tradizionali vettori politici. Il più importante era quello connesso con l'Europa dell'Est e l'ex-Unione Sovietica. A seguito della fine della Guerra Fredda e del superamento della vecchia divisione dell'Europa, la Germania ha cessato di essere uno stato di frontiera in senso militare. Presto, però, si è trovata ai margini di una nuova divisione che correva lungo l'Europa: una divisione marcata dalle disparità nella ricchezza e nel benessere materiale. Inoltre, mentre la vecchia minaccia proveniente da Est era scomparsa a tutti gli effetti (benché qualcuno parlasse ancora di una possibile «ricostituzione» futura di una minaccia militare diretta della Russia nei confronti dell'Occidente), il collasso dell'impero sovietico e dello stato sovietico, ha creato nuove incertezze e rischi diffusi ma allarmanti di disastro ecologico, proliferazione di armi convenzionali ed armi di distruzione di massa, disordini politici, indebolimento sociale e forzate migrazioni di massa.
La Germania si è trovata particolarmente esposta a questi nuovi rischi ed incertezze; i suoi vicini orientali erano paesi con democrazie ancora fragili ed economie che presentavano enormi sfide di trasformazione. In verità alcuni di questi problemi esistevano anche all'interno della Germania - nei nuovi Länder della parte orientale del paese. Tentare di disinnescare tali incertezze e rischi è rapidamente diventata un'urgente priorità per la politica estera tedesca. Si è così posta una nuova enfasi sui rapporti con l'Europa orientale e gli stati europei successori della ex-Unione Sovietica, in particolare la Russia. In un certo senso questo atteggiamento può essere visto persino come un'altra espressione di continuità: la Repubblica federale aveva, dopo tutto, sempre posto molta enfasi sugli sforzi tesi ad allontanare i rischi e rimuovere le fonti di minaccia alla pace provenienti da Est, e la sua Ostpolitik, riconoscendo lo status quo (anche se non incondizionatamente), aveva almeno temporaneamente sacrificato l'unità sull'altare della stabilità economica Vedi Timothy Garton-Ash, Im Namen Europas, Deutschland und der geteilte Kontinent, Munich, Hanser, 1993.>. La pace e la stabilità, quali presupposti per la prosperità democratica, e non la Germania unita, erano i vecchi interessi supremi nazionali della Repubblica federale. Ciò sembra abbastanza naturale per uno stato che in 45 anni aveva compiuto una straordinaria metamorfosi da brutale aggressore a «potenza civile».
Riassumendo, la Germania ha continuato ad essere altamente dipendente - e si sentiva anche altamente dipendente - dai meccanismi multilaterali in vigore e dalla cooperazione internazionale per soddisfare le proprie priorità nazionali. Sulla spinta dei violenti sommovimenti interni ed esterni conseguenti alla riunificazione, quelle priorità hanno finito per trasformarsi in nuove espressioni modificate di vecchie preoccupazioni: l'imperativo economico di un'economia mondiale aperta e l'ossessione per la stabilità in Europa. Nel nuovo mondo del post-Guerra Fredda degli anni '90, la Germania ha smesso di esser un esportatore netto di beni, servizi e capitali ed un importatore netto di sicurezza. Entrambi i cambiamenti hanno avuto profonde implicazioni interne sia sociali che politiche, costringendo il paese a rivedere i fondamenti della sua politica economica ed estera post-bellica. Trovandosi di fronte a questa sfida, la classe dirigente ha preferito chiaramente mantenere il massimo della continuità - a tal punto che essa spesso non è riuscita a comprendere pienamente l'inevitabilità del cambiamento. La volontà politica di continuare lungo la riuscita traiettoria di politica estera della vecchia Bundesrepublik e, quindi, l'impegno al multilateralismo non erano comunque sufficienti: oltre a quell'impegno, la Germania aveva bisogno, per rendere efficace la cooperazione internazionale, di mobilitare le proprie risorse e di trovare partner disponibili.
Le realtà di questa nuova Germania, comunque, venivano viste spesso diversamente all'estero. I partner e i vicini della Germania tendevano ad enfatizzare la forza della Germania e a sottostimarne la vulnerabilità. Ciò ha suscitato aspettative più elevate circa il futuro ruolo e contributo della Germania, e spesso il timore di una Germania nuovamente «assertiva». Queste percezioni, aspettative e paure erano, naturalmente, in qualche modo contraddittorie, spingendo la politica estera tedesca alla ricerca di un equilibrio quasi impossibile: essa doveva assumersi maggiori responsabilità, ma evitare l'assertività.
2. Il vertice quale fulcro della politica estera tedesca
I vertici del G-7 hanno rappresentato fin dall'inizio un momento importante nella ricerca tedesca di meccanismi multilaterali efficaci e di istituzioni per la cooperazione internazionale tra i principali paesi industrializzati. Sicuramente la partecipazione ai vertici annuali conferiva grande prestigio internazionale e, nel caso del Giappone e della Germania, l'inclusione nel massimo foro politico del sistema di alleanza occidentale compensava, in un certo senso, la loro assenza dal Consiglio di Sicurezza delle NU. Ma in misura persino maggiore che nel caso del Giappone (la cui economia era di maggiori dimensioni ma il cui peso nel processo di formazione della politica economica internazionale era, per svariati motivi, inferiore rispetto a quello della Germania), la partecipazione della Germania nel processo del G-7 era vista generalmente come obbligata ed ovvia fin dalle prime origini di questo processo nelle riunioni del «Library Group» Sul Library Group quale precursore dei vertici economici cfr. R. Putnam, N. Bayne, op. cit., cap. 2, 4.>. La Germania era l'economia dominante nella Comunità Europea e, per estensione, nell'intera Europa occidentale; e la sua integrazione in due cerchi concentrici dell'attività economica, quello europeo e quello dei mercati mondiali, le permise in una certa misura di servirsi di una dimensione contro l'altra. Ciò conferiva alla Germania un margine di manovra in materia di politica economica estera superiore a quella del Giappone Vedi Wolfram F. Hanrieder, Germany, America, Europe, Fourty Years of German Foreign Policy, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 368.>. Un aspetto fondamentale di questa situazione era, ovviamente, il ruolo del marco tedesco quale valuta chiave dell'Europa, che ha reso la Bundesbank forse l'arbitro più importante degli sviluppi monetari internazionali Vedi W. R. Smyser, «Goodbay, G-7», The Washington Quarterly, vol. 16, no 1 (Winter 1993), pp. 15-28.>.
La Germania, quindi, doveva essere inclusa necessariamente in ogni iniziativa di gestione multilaterale degli affari economici internazionali. D'altro canto, l'esperienza post-bellica aveva reso la Germania ben disposta, addestrandola a tal fine, verso la logica della gestione collettiva. Più degli altri paesi principali, la Repubblica federale è stata acutamente consapevole dei nuovi fatti della vita internazionale - le realtà dell'interdipendenza e le esigenze dell'azione collettiva. Economicamente, socialmente, politicamente e persino in termini di sicurezza, il benessere di ciascun paese finiva col dipendere intimamente dagli sviluppi in altri paesi; così, solo agendo insieme, gli stati potevano sperare di tutelare i propri interessi. Di norma, nessuna potenza da sola, neppure se si trattava di una superpotenza, poteva imporre unilateralmente soluzioni ai problemi decisivi - un'azione efficace richiedeva cooperazione R. Putnam, N. Bayne, op. cit., pp. 201ss.>.
Fu questa la motivazione che portò alla istituzione dei vertici economici annuali. Mentre, formalmente l'iniziativa venne dal presidente francese Valéry Giscard d'Estaing, il cancelliere Helmut Schmidt aveva appoggiato caldamente questa idea fin dall'inizio e fornito un importante contributo autonomo sollevando il caso dell'inclusione del Giappone Ibidem p. 16.>. Benché il sistema politico tedesco, basato sulle politiche di coalizione e sui maggiori partiti politici le cui differenti correnti dovevano essere accuratamente equilibrate, fosse ovviamente meno adeguato per i meccanismi del vertice dei sistemi americano e francese caratterizzati da un presidente forte, direttamente eletto, o persino del sistema britannico in cui il Primo Ministro gode di una posizione molto forte, le esperienze di politica estera di Bonn si accordavano facilmente con la nozione di compromesso e di formazione del consenso. Sia Helmut Schmidt che il suo successore Helmut Kohl tesero anche ad attribuire grande importanza al dialogo personale Vedi Helmut Schmidt, Menschen und Mächte, Berlin, Siedler, 1987, p. 214.> come mezzo per accrescere la comprensione reciproca e le possibilità di raggiungere compromessi costruttivi.
Durante gli anni '70, i vertici si occupavano principalmente della gestione dell'economia internazionale. Tra gli argomenti chiave vi erano a) il futuro dell'ordine monetario internazionale; b) l'intensificazione della crescita economica internazionale attraverso un'ulteriore liberalizzazione del commercio mondiale, attraverso il coordinamento delle politiche macroeconomiche tra i paesi maggiormente industrializzati ed attraverso misure dirette ad alleviare la situazione dei paesi poveri in via di sviluppo; c) nonché il contenimento dell'insicurezza e dell'instabilità in campo petrolifero.
La Germania ha giocato un ruolo fondamentale nella maggior parte di queste questioni, e il vertice di Bonn del 1978, con il suo pacchetto, accuratamente congegnato, di obblighi reciproci da parte dei maggiori partecipanti (Usa, Germania, Giappone) è considerato generalmente come il tentativo più elaborato di coordinamento delle politiche tra i membri del G-7.
Se poi questo tentativo di coordinamento politico sia riuscito è un'altra questione - e al riguardo, le valutazioni del vertice di Bonn differiscono notevolmente. Si può, comunque, affermare con sicurezza che con lo scoppio della seconda crisi petrolifera, alla fine del 1978, la prima fase di attività del vertice dei Sette era conclusa. Gli ultimi vertici della prima serie (Tokio 1979, Venezia 1980 ed Ottawa 1981) si occuparono principalmente della gestione della crisi derivata dal secondo shock petrolifero e dell'invasione sovietica in Afghanistan.
Durante il secondo ciclo dei vertici, dal 1982 al 1988, l'enfasi venne spostata dal coordinamento delle politiche economiche (che venne in parte affidato a riunioni regolari dei ministri delle finanze del G-7, un'istituzione creata dal vertice di Tokio del 1986) verso questioni politiche più ampie e problemi transnazionali, quali i fattori ambientali globali, il terrorismo internazionale e la droga. L'enfasi si spostò inoltre dal coordinamento delle politiche a breve termine a dichiarazioni più generali di principio e di strategia. Vennero così approvati comunicati più lunghi, più ampi e non vincolanti, in cui si cercava di nascondere le divergenze politiche sostanziali concentrando l'attenzione sugli elementi di consenso e sul reciproco riconoscimento dei diversi approcci nazionali.
Dato che il ricorso al meccanismo del vertice si prolungava la moltiplicazione dei comunicati fece sorgere numerosi problemi:
Una serie di problemi riguardava le difficoltà tecniche di un'efficace azione multilaterale. Gli elementi di reflazione contenuti nel pacchetto di Bonn del 1978, che il Giappone e la Germania avevano accettato come parte del quid pro quo, non solo erano stati superati dagli eventi in conseguenza della seconda crisi petrolifera, ma giunsero troppo tardi: la ripresa era già in pieno sviluppo quando gli stimoli cominciarono a diventare efficaci.
Ad un livello più profondo, l'azione di cooperazione veniva impedita dalle differenti priorità politiche e dalle divergenti «culture» di politica economica ed estera tra i maggiori attori, ed in particolare tra l'America e la Germania. Dal punto di vista economico, Bonn favorì, quasi istintivamente, politiche fiscali e monetarie conservatrici, rifuggendo dall'attivismo e dall'intervento in materia di politica estera ed economica. Questa preferenza non era condivisa solo dalla Bundesbank a Francoforte; la posizione indipendente e il ruolo politico della Bundesbank tendevano a rafforzare l'inclinazione conservatrice della politica economica estera della Germania. Così la Germania, nell'insieme, resistette alle pressioni americane verso una politica di reflazione, rifiutandosi di assumere il ruolo di «locomotiva» dell'economia mondiale. Quando la Germania cedette (al vertice di Bonn del 1978), ciò fu in parte motivato da pressioni e calcoli interni - ed in ogni caso, questo episodio venne percepito da molti in Germania come un vero e proprio disastro politico. Ne emerse rafforzata la determinazione di Bonn di resistere a pressioni esterne per indurla al riallineamento della sua politica economica.
Durante gli anni '70 e '80, l'America, d'altro canto, tendeva verso un attivismo keynesiano, che assumeva, peraltro, forme assai diverse. Durante la presidenza Carter, l'enfasi venne posta sulla gestione della domanda internazionale; durante le amministrazioni Reagan e Bush, i persistenti e crescenti deficit commerciali e di bilancio rappresentarono un enorme stimolo verso l'attività economica nazionale e mondiale, ma provocarono anche pressioni protezionistiche in America e massicce oscillazioni nei mercati finanziari mondiali. Durante tutto questo periodo, l'America visse costantemente al di sopra dei propri mezzi, ma non riuscì ad affrontare adeguatamente i problemi fondamentali, rifugiandosi in politiche a breve termine e spesso unilaterali, quale la politica del «benign neglect» verso il dollaro nella seconda metà degli anni '70, o l'eccessivo affidarsi alla politica monetaria durante i primi anni '80, che spinse i tassi di interesse e il valore del dollaro a livelli astronomici. Ma anche quando queste politiche a breve termine venivano assunte a livello multilaterale, come nel caso dei tentativi di stabilizzazione del tasso di scambio risultanti dagli accordi del Plaza e del Louvre, Si tratta come è noto, delle intese raggiunte dal Gruppo dei sette ministri finanziari rispettivamente nel 1985 e 1987.> esse erano destinate a rimanere inefficaci nella misura in cui non venivano approntati i necessari adattamenti a livello nazionale.
Simili divergenze di opinione emersero in materia di rapporti Est-Ovest - una questione che acquistò rilevanza durante i primi anni '80. Gli elementi fondamentali delle strategie occidentali verso l'Unione Sovietica erano stati autorevolmente fissati dal rapporto Harmel del 1967: difesa contro il potere militare sovietico e dialogo con l'Unione Sovietica per allentare le tensioni ed eliminare il rischio di guerra. Questi elementi vennero riconfermati dal vertice di Ottawa del 1981, ma esistevano in realtà notevoli divergenze tra i paesi partecipanti riguardo alle politiche preferenziali da seguire verso l'Unione Sovietica. Ciò produsse serie frizioni su questioni quali il controllo degli armamenti ed il riarmo, le importazioni europee del gas naturale sovietico, i crediti all'esportazione e il commercio di tecnologie con l'Est. È da rilevare, inoltre, che tali frizioni sorsero spesso tra l'America e la Germania: la preoccupazione di Bonn circa le sue relazioni con la Rdt e la stabilità dell'Europa in generale, resero la Germania poco incline a seguire Reagan, prima nel suo braccio di ferro con Mosca, poi nelle sue proposte di disarmo accelerato.
Dietro le differenti prospettive politiche e le divergenti culture in materia di politica estera ed economica, si profilavano divergenti interessi. Un'efficace cooperazione politica internazionale richiedeva cambiamenti nazionali in linea con gli obiettivi, gli impegni e le responsabilità internazionali. Tali aggiustamenti, alcuni dei quali sarebbero stati senza dubbio tutt'altro che indolori, richiedevano una leadership politica forte ed autorevole all'interno. Ma né Bonn né Washington (né altri stati partecipanti al vertice) mostrarono di avere molta inclinazione ad attuare costosi aggiustamenti nazionali in risposta alle esigenze internazionali. Salve poche eccezioni, i governi del G-7 rinunciarono quindi alla gestione collettiva dell'interdipendenza economica, lasciandola alle forze del mercato e ad attori non governativi. Essi non riuscirono neanche a raccordare in maniera sufficiente i loro rispettivi approcci verso l'Unione Sovietica. Durante gli anni '80, le riunioni al vertice annuali si trasformarono così, progressivamente, in un rituale di promesse solenni, di accordi sui punti di disaccordo e di espressioni di preoccupazioni comuni. Il desiderio dei leader di aiutarsi vicendevolmente nei rispettivi contesti politici nazionali sembrava essere a volte la giustificazione principale delle riunioni. In questo «gioco a due livelli» (Putnam), sembrava che a nessuno dei partecipanti fosse rimasta sufficiente autorità nazionale o volontà politica per assumersi reali impegni verso i partner. Il secondo livello del gioco, quello di reale sostanza, veniva così svuotato e subordinato alla logica del primo livello, quello nazionale.
La Germania condivise la responsabilità di questa degenerazione delle attività dei vertici durante gli anni '80, e ne risentì gli effetti. L'economia tedesca subì l'impatto dell'oscillazione del tasso di interesse e di cambio statunitensi, ma beneficiò anche delle enormi opportunità di esportazione e di investimento offerte dalla politica di Reagan. La politica economica estera tedesca ricorse alle sue vecchie armi, rifiutando le pressioni tese a persuadere la Germania ad assumere il ruolo di locomotiva, ad intervenire massicciamente sui mercati dei cambi o a liberalizzare settori della sua economia (quali l'industria aeronautica o l'agricoltura) che erano protetti massicciamente dai sussidi. In breve, disturbata ed irritata dall'erosione della benevola egemonia dell'America e dalla sua tendenza a sgravarsi dalle responsabilità nel settore della politica economica estera, Bonn preferì alla fine la rinuncia da parte dei paesi del G-7 alla loro responsabilità internazionale piuttosto che effettuare quegli aggiustamenti e cambiamenti a livello nazionale che un'efficace gestione internazionale dell'interdipendenza economica avrebbe richiesto. Allo stesso modo, Bonn non aveva la volontà, né forse la forza, per realizzare un allineamento degli approcci dei membri del G-7 verso l'Unione Sovietica che andasse oltre le enunciazioni di principio e la «grande strategia» - benché bisogna ammettere che, comunque, il vertice non fosse il foro più adatto per un simile sforzo.
L'effetto cumulativo di questi problemi intrinseci dell'attività del G-7, durante gli anni '70 ed '80, fu uno sbandamento a livello mondiale. Il massimo foro del mondo occidentale preferì in generale l'inerzia alle politiche attive ed al sostegno reciproco necessario per attuare politiche nazionali in grado di garantire un coordinamento ed un'azione collettiva efficace. Curiosamente questi difetti non ebbero però, alla fine, conseguenze rilevanti, grazie ad una serie di circostanze: le politiche nazionali di deregolamentazione dei primi anni '80 permisero ai paesi dell'Ocse e dell'Asia orientale di godere di un periodo di crescita estremamente vigorosa e sostenuta; e l'elezione di Michail Gorbaciov a Segretario Generale del Partito comunista in Unione Sovietica provocò cambiamenti politici di rilievo nelle relazioni Est-Ovest.
La nuova Germania al vertice: da Houston 1990 a Tokio 1993
L'attività del vertice dei Sette è entrata nel suo terzo ciclo con il «vertice dell'Arche» a Parigi nel 1989. I rapidi cambiamenti verificatisi nell'Europa dell'Est ed in Unione Sovietica non avevano ancora raggiunto la Germania dell'Est, ma avevano certamente posto le premesse per la riunificazione della Germania: il comunicato emesso alla fine della trionfale visita di Gorbaciov in Germania, nel giugno 1989, sosteneva il principio dell'autodeterminazione suggerendo così la possibilità di una riunificazione liberamente scelta delle due Germanie Karl Kaiser, Deutschlands Vereinigung, Die internationalen Aspekte, G. Luebbe, Bergisch Gladbach, 1991, p. 34.>. Tuttavia, nessuno dei governi rappresentati al vertice si aspettava che il processo di riunificazione sarebbe iniziato dopo pochi mesi, e che si sarebbe concluso entro l'anno successivo. Al vertice di Houston del 1990, il processo di riunificazione era già in pieno svolgimento; all'epoca della riunione di Londra del 1991 era stato completato. Nel 1992 a Monaco il vertice si riunì per la prima volta nella nuova Germania riunificata. Al vertice di Tokio del 1993 questi cambiamenti erano già pienamente acquisiti.
3.1. Questioni economiche
Le questioni economiche sono tornate in auge nei vertici dei primi anni '90. Durante gli anni '80, esse erano state spinte in secondo piano dalla aumentata dimensione politica che i vertici annuali avevano assunto, ma anche dall'introduzione di questioni transnazionali come i problemi ecologici globali I problemi ecologici globali hanno fatto la loro prima apparizione al vertice di Bonn del 1985. La Germania, in qualità di paese ospite, aveva utilizzato questa occasione per includere nelle discussioni i problemi ambientali che avevano un forte rilievo nella politica tedesca.>. Peraltro, a partire dal 1986, le questioni riguardanti il coordinamento delle politiche macroeconomiche erano state per lo più delegate a riunioni regolari dei ministri delle finanze del G-7.
Varie ragioni hanno determinato il ritorno dei temi economici durante i più recenti vertici. In primo luogo, per quanto riguarda la questione che ha finito per prevalere nei vertici a partire dalla riunione di Houston del 1989, ossia la risposta occidentale alla svolta in atto nella ex-Unione Sovietica, la politica e l'economia vennero riunite in un'unica agenda: il sostegno economico per l'ex blocco socialista era visto come un mezzo per assicurare la realizzazione di un nuovo ordine internazionale e garantire la sicurezza occidentale. Inoltre, le misure di sostegno economico all'Europa orientale e all'ex-Unione Sovietica spesso coinvolgevano direttamente le economie occidentali e le loro istituzioni - in termini di finanza pubblica, di apertura dei mercati, di partecipazione ad istituzioni internazionali quali l'Fmi, o i rischi ambientali del tipo di Chernobyl. In secondo luogo, la recessione dei primi anni '90, unita alla crescente (e penosa) evidenza di profondi cambiamenti strutturali nell'economia mondiale, finirono per riportare naturalmente le questioni economiche in cima all'agenda del vertice: fu innanzitutto l'inarrestabile crescita della disoccupazione in Europa e l'apparizione di problemi simili in America e in Giappone che spinsero i protagonisti del vertice ad affrontare ancora una volta l'economia come una questione prioritaria. In terzo luogo la concentrazione su questioni strutturali di lungo periodo, come la disoccupazione, che alcuni osservatori interpretarono come un mutamento del paradigma fondamentale del coordinamento internazionale delle politiche economiche, Vedi, The Financial Times, 4 maggio 1993.> permise ai partecipanti al vertice di distogliere l'attenzione dalla loro incapacità a realizzare aggiustamenti delle rispettive politiche a breve termine.
Persino in questo modo, comunque, non fu possibile evitare interamente il problema dell'adattamento nazionale agli obblighi internazionali. La difficoltà che il governo incontrava nel far passare simili adattamenti di fronte ad un'opposizione interna organizzata venne dimostrata dai protratti sforzi tesi ad assicurare un nuovo ciclo di liberalizzazione commerciale nel contesto dell'Uruguay Round del Gatt. Iniziati nel 1986, i negoziati dell'Uruguay Round sono stati portati a termine nel dicembre 1993. Ciò ha richiesto quattro vertici: da quello di Houston del 1990 a quello di Tokio del 1993. In tutti e quattro i vertici, i leader hanno discusso intensamente su come assicurare un completamento positivo dell'Uruguay Round, e si sono ripetutamente impegnati a raggiungere tale obiettivo «entro l'anno» - solo per tornare sul problema nel successivo vertice.
Fin dall'inizio la Germania aveva visto nelle riunioni al vertice un mezzo per contenere le pressioni protezionistiche e per mantenere un sistema commerciale aperto Vedi, The Financial Times, 4 maggio 1993.>. Il suo sostegno ad un completamento soddisfacente dell'Uruguay Round era pertanto naturale ed interamente in linea con le tradizionali preoccupazioni della politica tedesca. Come abbiamo già visto, tale atteggiamento rifletteva anche la dipendenza insolitamente elevata della Germania dalle esportazioni, che si è acuita in seguito ai mutamenti subiti dalla bilancia dei pagamenti dopo l'unificazione: la Germania ora aveva bisogno di esportare per procacciarsi capitali. Mentre il sostegno della Germania al libero commercio era quindi, in linea di principio, chiaro e semplice, le realtà politiche dell'Uruguay Round, compresi i quattro vertici degli anni '90, erano complesse. In primo luogo, mentre gli interessi economici della Germania favorivano fondamentalmente un sistema di commercio aperto, c'erano però numerosi settori (non solo il settore agricolo, anche se importante) che dipendevano dalla protezione esterna e resistevano pertanto alla liberalizzazione. In secondo luogo, come abbiamo già notato, l'integrazione della Germania nell'economia mondiale la poneva in due cerchi concentrici, i mercati europei e quelli mondiali. In termini relativi, le esportazioni tedesche verso l'Europa sono cresciute durante l'ultimo decennio e mezzo, mentre quelle verso il resto del mondo sono diminuite, indicando un relativo ritiro della Germania dai mercati mondiali, ed un più forte orientamento regionale. Ciò ha finito per legare più strettamente le politiche della Germania a quelle della Comunità Europea. A livello istituzionale, ovviamente, la Commissione CE di Bruxelles era in ogni caso formalmente competente per quanto riguarda le politiche commerciali estere di Bonn. Il terzo e più importante elemento qualificante del sostegno della Germania al libero commercio è stato il ruolo chiave svolto dalle relazioni franco-tedesche nella politica estera globale della Germania. L'affermazione fatta dall'ex-ministro dell'economia Otto Count Lambsdorff che un accordo Gatt era più importante per la Germania che le relazioni franco-tedesche, dava una rappresentazione rovesciata della realtà. Più precisamente, la Germania non poteva permettersi di scegliere di fronte a questa alternativa e ciò ha limitato la sua capacità di pressione su Parigi.
La Germania ha quindi svolto, nell'ambito dell'Uruguay Round, un ruolo di mediazione tra le richieste americane e britanniche e gli interessi francesi. Alla fine, la Francia è riuscita ad assicurarsi l'appoggio dei partner della Comunità Europea (inclusa la Germania) per concessioni sostanziali sull'agricoltura e sui problemi culturali. Le preoccupazioni nazionali di Bonn relative alle proprie lobby agricole, unite alla priorità assegnata in politica estera alle relazioni franco-tedesche, spiegano quest'esito. Nel contempo, Bonn ha esercitato senza dubbio un'influenza su Parigi per garantire l'appoggio francese ad un accordo sull'Uruguay Round - non da ultimo attraverso compensazioni finanziarie.
La recessione economica dei primi anni '90 ha rianimato deboli eco dei primi anni di attività del vertice, quando il coordinamento delle politiche macroeconomiche era visto come un modo per accelerare la lenta ripresa (anni '70) o ridurre le fluttuazioni dei tassi di cambio (anni '80). Per ironia della sorte, nei primi anni '90 la Germania si è trovata in una posizione fondamentalmente analoga a quella degli Stati Uniti durante la prima amministrazione Reagan, che essa aveva pesantemente criticato: un deficit pubblico in rapida crescita (dovuto negli Usa, durante la prima metà degli anni '80, alla riduzione delle tasse ed all'aumento vertiginoso delle spese per la difesa; in Germania, durante i primi anni '90, ai costi dell'unificazione) aveva inizialmente creato crescita economica, ma anche pressioni inflattive e più elevati tassi di interessi, che poi finirono per strangolare la crescita. Come abbiamo già notato, l'incapacità della Germania di adattare gli enormi trasferimenti dovuti alla riunificazione tedesca attraverso misure parallele di aumento del gettito fiscale e di tagli nei programmi di spesa finì con l'imporre effettivamente ai suoi partner, attraverso il meccanismo dei tassi di interesse, una partecipazione agli oneri della riunificazione tedesca. Ciò ha suscitato aspre critiche all'interno dell'Europa, portando di fatto al collasso del Sistema Monetario Europeo, nonché una serie di controversie politiche tra Washington e Bonn, che sono state talvolta assai accese Vedi, ad es., Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27 aprile 1992, e The Financial Times, 26 aprile 1992.>. I vertici dei Sette avevano, tuttavia, stabilito durante gli anni '80 un modello fisso per quanto riguarda la politica economica: i partecipanti si limitavano fondamentalmente ad accordi sui punti di dissenso, dietro cui c'era l'accettazione e persino il sostegno reciproco alle rispettive politiche economiche nazionali sotto un consenso mascherato che si esprimeva in dichiarazioni d'intenti non vincolanti. Questo modello prevalse a tal punto che alla fine del vertice di Tokio, il Cancelliere Kohl potè notare con soddisfazione che «i tassi d'interesse non hanno giocato un ruolo importante» Vedi la dichiarazione del Cancelliere alla fine del vertice economico di Tokio, Bullettin, no. 64, (16 July 1993), p. 678ss.>.
Proprio come gli Stati Uniti, durante gli anni di Reagan, avevano rifiutato di adattare le politiche monetarie e fiscali tenendo conto delle questioni internazionali, così la Germania, durante i primi anni '90, si è rifiutata di attuare un analogo adattamento. Aggiustamenti politici hanno avuto luogo, comunque, in entrambi i paesi, in risposta alle pressioni interne ed alle esigenze dei mercati internazionali: né gli Stati Uniti né la Germania potevano permettersi di ignorare i loro deficit di bilancio perché i mercati internazionali di capitale le avrebbero punite severamente. Le critiche rivolte alla Bundesbank in altri paesi europei erano perciò in qualche modo false e mal poste: non è affatto chiaro il margine che la Bundesbank avrebbe avuto di realizzare politiche differenti senza indebolire la forza del marco tedesco e compromettere così le possibilità di ripresa. Peraltro, fornendo una ferma àncora di stabilità monetaria, la Bundesbank ha agito in definitiva anche nell'interesse dei partner della Germania. Le crisi monetarie europee del 1992/93 ed, in particolare, la volontà della Bundesbank di sostenere il franco francese con interventi estesi, mostrò che la Bundesbank era disponibile a prendere in considerazione interessi più vasti, ma anche che questa sua capacità aveva dei limiti Vedi «After the Debacle», Time, 16 August 1993, pp. 15ss; Thierry de Montbrial/Pierre Jacquet (editori), Ramses 1994, Dunod, Parigi, 1993, p. 187ss.>.
3.2. Preoccupazioni politiche
La lenta disintegrazione dell'impero sovietico provocata dai tentativi di riforma dall'alto intrapresi da Michail Gorbaciov ha rappresentato per l'Occidente una grande opportunità e, nel contempo, una grave sfida. L'opportunità consisteva nella possibilità di sostituire il vecchio sistema bipolare caratterizzato da un rapporto di competizione accuratamente sterilizzato con un nuovo ordine internazionale basato sulla cooperazione, il consenso e la graduale integrazione. La sfida consisteva nei rischi e nelle ripercussioni messe in moto dal lento processo di implosione politica nell'Europa dell'Est e nella stessa ex-Unione Sovietica. Per Bonn questa prova del fuoco è stata particolarmente acuta: gli eventi ad Est hanno schiuso la prospettiva di realizzare i due obiettivi di politica estera più ambiti dalla Germania, la riunificazione del paese e la rimozione della minaccia di guerra, senza che ciò comportasse alcun cambiamento nel fermo impegno di Bonn verso l'Occidente e le sue istituzioni. Tuttavia, questa opportunità era percepita a Bonn come limitata nel tempo, una «finestra» che poteva chiudersi rapidamente. Perché, come è già stato notato altrove, nella nuova situazione la Germania si è trovata alla frontiera di una nuova divisione dell'Europa, quella tra ricchi e poveri, e sotto vari aspetti particolarmente esposta ai rischi della transizione nell'Europa dell'Est e nella ex-Unione Sovietica.
L'importanza che questa sfida ed opportunità rivestivano per la Germania era tale da assorbire molta parte della politica estera tedesca durante i primi anni '90 - incluso il suo ruolo agli incontri al vertice del G-7 svoltisi in quel periodo. La gestione della fase iniziale della nuova complessa situazione, che iniziò a metà del 1989 con l'emigrazione di massa dalla Germania orientale verso quella occidentale attraverso l'Ungheria e che finì con la riunificazione formale il 3 ottobre 1990, rimane uno straordinario successo della diplomazia occidentale, che dovette operare sotto la grave pressione del tempo. La Germania svolse un ruolo di spicco in questo successo.
In sostanza, la politica estera tedesca durante la prima fase della riunificazione fino al 1990, nonché durante la successiva, seconda fase di gestione dei rischi e delle ripercussoni del collasso dell'impero sovietico è fondata più sulle capacità di influenza economica e politica che sulla tradizionale potenza politico-militare. Inoltre, sul piano diplomatico la Germania si è adoperata per inserire le essenziali discussioni bilaterali in contesti ed istituzioni multilaterali e giuridicamente vincolanti. In questo approccio profondamente multilateralista, tipico di una potenza civile, tre nozioni hanno giocato un ruolo chiave: l'iniziativa e la leadership; il coordinamento; la distribuzione degli oneri. Queste nozioni sono, naturalmente, cruciali anche per il processo del G-7.
Il G-7 non ebbe alcun ruolo nella gestione delle dimensioni internazionali della riunificazione della Germania - né ci si poteva aspettare che potesse averlo. Gli aspetti esterni della riunificazione tedesca interessavano principalmente le quattro potenze che avevano sconfitto ed occupato la Germania e i vicini europei della Germania, sia ad Est che ad Ovest; i contesti multilaterali chiave per gli aspetti esterni della riunificazione tedesca divennero così il «processo 2+4», la Comunità Europea, la Nato e la Csce. Indirettamente, comunque, la questione dell'unificazione tedesca venne affrontata durante il vertice del 1989 a Parigi. Al vertice venne deciso di affidare all'Ocse il coordinamento dell'assistenza alle nuove democrazie di Polonia e Ungheria e alla Commissione Europea la presidenza di tale programma. Questa decisione, i cui protagonisti chiave furono il cancelliere Kohl, il presidente degli Usa Bush, l'ospite francese, il presidente Mitterrand, e il presidente della Commissione Europea Delors, andò incontro alle preoccupazioni tedesche in numerosi modi: essa impegnò gli occidentali al più ampio sostegno dei processi di transizione nell'Europa orientale, soddisfacendo così la richiesta tedesca relativa alla distribuzione degli oneri; elevò il ruolo della Commissione Europea assicurando così il sostegno tedesco allo sviluppo dell'integrazione europea; prefigurò un ruolo centrale dell'Europa nella stabilizzazione delle democrazie dell'Europa orientale.
Questa prima decisione del G-7 riguardante la nuova situazione in Europa costituì la base per i successivi vertici. Vista da Bonn, la sicurezza della Germania unificata era legata in ultima analisi all'unificazione dell'Europa: qualora l'Europa dell'Est avesse fallito nella duplice transizione verso la stabilità democratica e verso la prosperità del libero mercato, ciò era destinato ad influire anche sulla stabilità e la prosperità della Germania. C'erano, ovviamente, molte buone ragioni perché il successo della transizione nell'Europa orientale fosse nell'interesse dell'Occidente nel suo insieme, indipendentemente dai nuovi rischi che si prospettavano per la Germania. Ma, come nell'era della Guerra Fredda la sicurezza della Germania era stata il punto focale della sicurezza occidentale globale, divenendo un obiettivo cruciale per i suoi alleati, così la nuova Germania, nel mondo del dopo-Guerra Fredda, si trovò ancora una volta in una posizione chiave. La differenza principale consisteva nella natura della minaccia: nelle nuove circostanze, la minaccia alla sicurezza occidentale consisteva nell'instabilità e nel disordine che si diffondevano a livello geografico ad Est e ad Ovest dati i nuovi legami di interdipendenza. In questo contesto la Russia rivestiva una particolare importanza per Bonn. Esistevano sicuramente altre ragioni per questa ossessione tedesca verso la Russia, compreso il fatto che il ritiro dell'Armata Rossa dal territorio tedesco si sarebbe completato solo a metà del 1994, nonché la tradizionale storica importanza della Russia per la Germania. Ma il fattore determinante dell'appoggio di Bonn ai riformatori sovietici, prima, e russi, poi, fu che dal punto di vista tedesco la chiave del successo o del fallimento della transizione nell'Europa dell'Est risedeva nella Russia.
La minaccia di un fallimento della transizione ad Est costituì il principale interesse della politica estera della Germania durante i vertici del G-7 nel periodo 1990-1993. L'obiettivo della Germania era sviluppare processi che, invertendo quelli in atto, trasmettessero stabilità e prosperità da Ovest ad Est. In linea di principio, questa iniziativa richiedeva un approccio globale di sicurezza collettiva e di prosperità che coinvolgesse tutti i paesi dell'Est europeo, inclusa la Russia; date le realtà dello sviluppo geografico e politico-economico, comunque, furono inevitabili programmi graduali.
Anche così, la sfida richiedeva enormi risorse ed energie politiche. La Germania, quindi, cercò fin dall'inizio di coinvolgere tutti i suoi partner occidentali nello sforzo, compreso il Giappone. Il vertice del G-7 divenne pertanto per i tedeschi un foro naturale dove esortare ad un comune sforzo a sostegno della duplice transizione nell'Europa dell'Est, ivi incluso quello dell'Unione Sovietica/Russia.
All'epoca del summit del 1990 a Houston l'Europa orientale era cambiata radicalmente. Tutti i paesi appartenenti all'ex-Patto di Varsavia si stavano già muovendo verso la democrazia e le economie di mercato, e molti avevano già sviluppato legami con il Fmi. Sollecitata da un lettera in cui Michail Gorbaciov chiedeva appoggio al suo programma di riforma, e da una inviata dal cancelliere Kohl, la riunione dedicò una lunga sessione alle possibilità di cooperazione economica e politica con Mosca. Ma queste discussioni sfociarono in decisioni deboli e di scarso valore pratico, indebolendo ulteriormente la già vacillante posizione di Gorbaciov.
Il vertice di Londra del 1991 fu dominato dalla guerra del Golfo. Nel contempo, però, si era manifestata nella sua pienezza la crisi economica nell'Unione Sovietica, provocando una generale preoccupazione circa il futuro del processo di riforma e il rischio di una massiccia emigrazione. In Germania era cresciuto il timore per la dimensione assunta dagli impegni finanziari verso l'Europa dell'Est e l'Unione Sovietica. Bonn cominciò a cercare il sostegno dei suoi alleati per sostenere questo onere. La situazione in Unione Sovietica tornò così nuovamente al centro dell'agenda del vertice. Bonn appoggiò sia l'idea di un programma di forte sostegno occidentale all'Unione Sovietica che quella di un incontro dei capi di stato e di governo del G-7 con Gorbaciov. Quest'ultima iniziativa venne alla fine realizzata, nonostante l'iniziale esitazione dell'amministrazione statunitense e l'opposizione giapponese. Il pacchetto di sostegno economico, comunque, non si materializzò, in parte a causa del rifiuto di Gorbaciov di cedere su un punto del negoziato: un forte impegno ad un radicale cambiamento economico Vedi Heinrich Vogel, «Der Londoner Gipfel und die Sowjetunion», Aussenpolitik, vol. 42, no. 4 (1991), pp. 315-325.>. Il vertice si accontentò di un programma in sei punti pieno di generiche dichiarazioni d'intenti, ma con pochi impegni specifici. Esso però offrì all'Unione Sovietica l'eventuale partecipazione al Fmi e alla Banca Mondiale, ed impegnò il G-7 a proseguire il dialogo ad alto livello con la dirigenza sovietica. Questi gesti simbolici non furono, comunque, sufficienti a rafforzare la posizione interna di Gorbaciov. Un esperto occidentale accusa persino, in maniera piuttosto esagerata, il vertice di aver «...quasi certamente incoraggiato il colpo di stato contro Michail Gorbaciov un mese dopo il vertice» Vedi W. R. Smyser, op. cit., p.22.>.
All'epoca del vertice di Monaco del 1992, Michail Gorbaciov aveva perso potere e l'Unione Sovietica si era sgretolata. Tuttavia il dialogo del «G-7+1» iniziato a Londra con l'Unione Sovietica continuò con la Russia ed il suo presidente Boris Eltsin. Su iniziativa del cancelliere Kohl, Eltsin venne invitato a Monaco per partecipare ad una sessione speciale con i sette leader, in cui venne elaborato un programma di sostegno in dieci punti. Nuovamente, però, questo programma mancava di specificità: il pacchetto finanziario elaborato dal G-24 a sostegno del programma di riforma economica in Russia era già stato elaborato in una precedente riunione svoltasi nell'aprile 1992. Il risultato più concreto delle deliberazioni prese a Monaco fu un programma di azione teso a migliorare la sicurezza delle centrali nucleari sovietiche nell'Europa dell'Est e nella ex-Unione Sovietica. La Germania aveva caldeggiato fortemente questo programma, data la sua posizione particolarmente esposta e la forte preoccupazione interna circa le questioni ambientali.
A Tokio, nel 1993, il dialogo con Eltsin proseguì, seguendo il modello del vertice di Monaco. Il sostegno, espresso nei precedenti vertici, alla posizione del Giappone sulla «questione dei territori settentrionali» - oggetto di controversia con la Russia -, aveva fornito il quid pro quo per rimuovere le riserve giapponesi circa l'invito a Eltsin Vedi Markus Tidten, «Japans neue internationale Rolle», Albrecht Zunker (Hrg), Weltordnung oder Chaos? Baden-Baden, Nomos 1993, pp. 286-301.>. Di nuovo, comunque, i principali dettagli riguardanti il programma di sostegno finanziario per la Russia erano già stati risolti prima del vertice. Il comunicato finale si limitò quindi a confermare impegni precedenti, aggiungendo altri due programmi relativamente limitati (3,4 miliardi di dollari) di sostegno alla privatizzazione e alla ristrutturazione.
Durante il periodo 1990-1993, la Germania giocò un ruolo centrale nelle deliberazioni e negli accordi riguardanti l'appoggio del G-7 agli «storici cambiamenti» N. Baynes, op. cit.> nell'Europa dell'Est e nella ex-Unione Sovietica. Essa assunse continuamente iniziative (da sola, ma anche congiuntamente) a favore dell'Europa orientale e della Unione Sovietica/Russia. Il forte sostegno della Germania alle dichiarazioni del vertice sulla guerra nella ex-Jugoslavia dovrebbero essere viste anche in questa luce: dal punto di vista di Bonn, gli sviluppi in Jugoslavia erano disastrosi non solo in se stessi, ma anche per il possibile effetto esemplare su altre parti dell'Europa dell'Est. La propensione della Germania a ricercare soluzioni multilaterali ed istituzionalizzate influenzò anche le decisioni e le raccomandazioni del vertice rispetto all'Europa orientale. Così, l'appoggio del vertice al coinvolgimento del G-24, alla creazione della Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo, e allo stretto coinvolgimento del Fmi e della Banca Mondiale negli sforzi per assistere la transizione ad Est, rifletteva certamente le preferenze politiche tedesche ed era spesso anche il risultato di iniziative tedesche.
A giudizio della Germania, la chiave per la riuscita delle transizioni nell'intera regione orientale dell'Europa (incluse la Russia e gli altri stati europei successori) era in definitiva nelle mani di Mosca. Bonn assunse, quindi ripetutamente nell'ambito del vertice, il ruolo di sostenitore dei riformatori sovietici/russi. Ciò introdusse un elemento di tensione con altri due paesi chiave partecipanti al vertice - l'America e il Giappone. L'America esitò inizialmente ad accettare come reali gli sforzi di riforma di Gorbaciov e i vecchi sospetti continuarono ad emergere anche dopo il 1989. D'altro canto, però, Washington condivideva molte delle preoccupazioni e delle analisi della Germania ed aveva le sue buone ragioni per evitare l'umiliazione dell'avversario sconfitto dalla Guerra Fredda e per coinvolgere i riformatori sovietici/russi in un processo di stretta cooperazione e di dialogo. Tra queste ragioni vi erano le esigenze della politica dirette al controllo e alla non-proliferazione degli armamenti nucleari e la necessità di ottenere l'appoggio sovietico/russo nel Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
In generale la cooperazione e il coordinamento tra Washington e Bonn ha perciò funzionato, e talvolta ha funzionato bene Vedi Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4 gennaio 1994.>. Fra i risultati pratici di questa stretta cooperazione vanno annoverate iniziative quali il Nacc o l'istituzione di un centro per scienziati nucleari ex-sovietici al fine di prevenire un drenaggio di cervelli. Mentre rapidamente si attenuarono le differenze politiche in materia di strategie da adottare verso l'ex-Unione Sovietica, il problema della distribuzione degli oneri continuò di tanto in tanto ad essere fonte di irritazione tra le due capitali: la Germania che sosteneva il peso maggiore dell'assistenza finanziaria occidentale verso l'Europa dell'Est e l'ex-Unione Sovietica, era comprensibilmente tutt'altro che contenta della tendenza americana ad assumere iniziative politiche (quali l'esenzione del debito per la Russia) per cui altri avrebbero dovuto pagare Vedi The Financial Times, 19-29 ottobre 1991, 26 ottobre 1991.>.
L'atteggiamento del Giappone verso l'Unione Sovietica e il suo stato successore nell'Est asiatico, la Russia, era più problematico. Nel rapporto con il suo vicino nord-occidentale, Tokio ha stentato a liberarsi dal modello della Guerra Fredda e ha teso a definire questo rapporto per lo più alla luce del problema dei territori settentrionali. Inoltre il Giappone aveva di fronte le province siberiane della Russia, scarsamente popolate; gli era perciò difficile immaginare che il fallimento del processo di transizione potesse produrre una minaccia diretta per il Giappone. Infine, i responsabili della pianificazione economica erano in Giappone molto più scettici circa la convenienza e l'efficacia di un sostegno finanziario su larga scala alla Russia.
Tutto questo comportò una marcata riluttanza giapponese a venire incontro alle richieste dei riformatori. Bonn tuttavia chiamò ripetutamente ed esplicitamente in causa il Giappone, come uno dei paesi che avrebbe dovuto contribuire ad una più equilibrata ripartizione degli oneri. Quando però gli altri paesi partecipanti al vertice si dimostrarono disponibili ad appoggiare la posizione del Giappone sulla questione dei territori settentrionali, l'atteggiamento del Giappone in merito all'appoggio da parte del G-7 a Gorbaciov ed Eltsin si ammorbidì M. Tidten, op. cit.>.
4. La nuova Germania al vertice: una prima valutazione
In sintesi, possiamo trarre tre conclusioni da questa discussione sulla partecipazione della nuova Germania al vertice. In primo luogo, la Germania continua ad essere particolarmente dipendente dall'azione collettiva, è pienamente cosciente di questo fatto e, di conseguenza, è una sostenitrice entusiasta e naturale del processo del G-7. In secondo luogo, partecipando alla cooperazione nel ruolo di potenza civile, la Germania si è adattata in modo particolare alla diplomazia multilaterale; ciò le ha conferito speciali capacità diplomatiche e, quindi, buone opportunità di successo. Ma, in terzo luogo, la Germania è anche particolarmente vulnerabile dai difetti ed dai problemi del processo del G-7.
Come abbiamo visto, la Germania continua ad essere dipendente dall'approccio multilaterale rispetto alle relazioni internazionali per una serie di ragioni: come «stato commerciale», è particolarmente esposta alle implicazioni dell'interdipendenza economica; come «potenza civile» con una storia disastrosa, ha forti riserve circa un ritorno ai modelli di comportamento tipici delle grandi potenze; ed in quanto paese situato vicino alle nuove linee di separazione tra ricchi e poveri, tra democrazie stabili e sistemi in fase di transizione politica, essa risulta ancora una volta vulnerabile dai nuovi rischi e dalle nuove incertezze. Per tutte queste ragioni, i responsabili della politica estera di Bonn si sono naturalmente orientati verso il processo del G-7, che viene percepito come un meccanismo altamente desiderabile per la discussione ed il coordinamento delle politiche. La partecipazione ai vertici del G-7, al pari della partecipazione alle istituzioni europee ed internazionali in genere, ha avuto anche altri due vantaggi per la Germania: come nel caso del Giappone (anche se in misura meno estesa, data la solida integrazione della Germania nelle organizzazioni regionali, atlantiche ed internazionali già prima del 1975), il fatto di vedere la Germania esercitare la sua influenza all'interno di un contesto multilaterale ha rappresentato un elemento, allo stesso tempo, di riabilitazione e di rassicurazione.
Da lungo tempo abituata ai vantaggi e alle potenzialità insite nel multilateralismo, la diplomazia tedesca era particolarmente ben attrezzata per una simile forma di esercizio della propria influenza. A Bonn esiste una tendenza quasi istintiva a cercare di negoziare reciproci aggiustamenti, compromessi ed azioni coordinate, da concretizzare possibilmente a livello istituzionale. Questo non vuole dire, comunque, che la Germania fosse immune da ogni tentazione di perseguire i suoi interessi al di fuori dalla logica negoziale, rendendo così più difficile, se non impossibile, la cooperazione. Si è fatto in precedenza cenno all'atteggiamento della Germania verso la politica monetaria e alla sua volontà di affermare la propria posizione sulla Jugoslavia.
Lo sviluppo dell'iniziativa e della leadership è uno dei problemi chiave di ogni meccanismo genuinamente multilaterale. Nel contesto dell'attività del vertice, il giudizio che si può dare della Germania al riguardo presenta luci ed ombre: dal punto di vista economico, essa non è in generale riuscita ad esercitare una leadership, sia a livello individuale che collettivo; dal punto di vista politico, comunque, è stata capace di assicurare sia un elevato livello di associazione dei leader riformisti della ex-Unione Sovietica al processo del vertice, sia un sostegno finanziario considerevole alle transizioni economiche nell'Europa dell'Est e nell'ex-Unione Sovietica. Bisogna ammettere, comunque, che i programmi di sostegno erano assai meno sostanziali di quanto apparissero - e la Germania, forse, non è riuscita a ottenere una distribuzione equa dell'onere di finanziamento di questi programmi: sul totale degli impegni di aiuto verso l'Europa orientale, dall'inizio del 1990 alla metà del 1992, l'assistenza bilaterale della Germania da sola ammontava a 7,5 miliardi di Ecu, (il 16% del totale), più di quella degli Usa e del Giappone messi insieme. La Germania, inoltre, ha finanziato una parte considerevole dell'assistenza multilaterale: le istituzioni della CE hanno fornito 8,1 miliardi di Ecu, altre istituzioni multilaterali 13 miliardi di Ecu, su un totale di impegni di 47 miliardi di Ecu. Nel caso della ex-Unione Sovietica, l'aiuto bilaterale della Germania da solo ammontava a circa il 55% (39,2 miliardi di Ecu) su un totale degli impegni di assistenza di 71,8 miliardi di Ecu, tra i primi anni del 1990 e la fine del 1992 Vedi The Economist, 17 aprile 1993, p. 24.>.
Essendo così tanto dipendente e portata verso la diplomazia multilaterale, ivi inclusi i vertici del G-7, la Germania è anche particolarmente esposta ai difetti ed ai problemi di questo processo. Un difetto che viene sottolineato frequentemente è la difficoltà di sviluppare la leadership e l'iniziativa in contesti genuinamente multilaterali - e tale anche è, indubbiamente, il G-7. Come abbiamo sostenuto altrove, comunque, questo problema non deve impedire un'effettiva cooperazione in circostanze che non comportino interventi militari. In particolare, la leadership e l'iniziativa possono essere realizzate in situazioni dove le azioni e le decisioni hanno<%2> carattere strutturale e a lungo termine - quale l'organizzazione del <%-3>sostegno occidentale agli storici cambiamenti ad Est Vedi Hanns W. Maull, «Germany, a German Perspective», Michael Brenner (ed), Multilateralism & Western Strategy, Londra, Macmillan Press Ltd., 1994 (di prossima pubblicazione).>.
Il problema della leadership internazionale può essere perciò più un riflesso di altri difetti che una difficoltà strutturale intrinseca. Tra questi altri difetti, due sembrano particolarmente importanti: la capacità e la volontà, estremamente limitate, dei governi di imporre aggiustamenti alle società e alle pratiche politiche dei loro paesi a beneficio dell'ordine internazionale, e la loro propensione a regolare le azioni, in larga misura, sulle pressioni interne e le richieste dei gruppi d'interesse e dell'opinione pubblica. Queste due difficoltà, a loro volta, sembrano avere origine da ciò che James Rosenau ha definito la «crisi dell'autorità politica» Vedi James N. Rosenau, <MI%0>Turbulence in the World Politics, A Theory of Change and Continuity, New York [etc.] Harvester/Wheatsheaf, 1990, cap. 8.>. Il problema legato a queste pressioni e richieste interne non è tanto che esse possono portare a privilegiare gretti interessi di bottega rispetto a più ampi interessi internazionali (benché indubbiamente spesso è proprio questo che accade): dato il grado di transnazionalizzazione delle società occidentali, le richieste interne e l'opinione pubblica nazionale finiscono spesso per avere ad oggetto questioni di respiro internazionale. Piuttosto, tali richieste tendono ad essere contraddittorie, determinando così una sorta di ingorgo politico o, come via d'uscita, azioni «confuse». Un buon esempio di pressioni internazionaliste, ma contraddittorie, esercitate dalle opinioni pubbliche nazionali e che hanno portato ad azioni confuse è fornito dalla ex-Jugoslavia: le spietate violazioni di quasi ogni standard concepibile di diritti umani hanno spinto a richiedere un'azione militare, ma la tolleranza per un intervento massiccio che comportasse perdite di vite umane è apparsa molto bassa. Come risultato, i governi occidentali hanno optato per l'invio delle forze di pace delle NU in un contesto assolutamente inadeguato per tale strumento.
La mancanza di credibilità e di autorità dei governi di fronte al loro elettorato significa che praticamente tutti i paesi del vertice del G-7 hanno avuto difficoltà a mobilitare il sostegno interno per iniziative internazionali, ma anche a trovare partner nel G-7, una volta che questo sostegno esisteva. Il risultato era prevedibile, ma spiacevole: una tendenza dei vertici ad accontentarsi dell'attivismo piuttosto che di un'azione risoluta, di accordi sui disaccordi, della verbosità consensuale espressa in lunghi comunicati privi di sostanza politica. Questa tendenza è risultata evidente persino quando sembrava che i vertici decidessero misure specifiche. Così nei programmi di sostegno finanziario all'Europa dell'Est e agli stati successori dell'Unione Sovietica sono stati inclusi ripetutamente anche i fondi stanziati in precedenza al fine di gonfiare le somme totali, mentre gli esborsi effettivi di denaro sono stati di gran lunga più esigui rispetto a quanto era stato convenuto e l'amministrazione dei fondi effettivamente forniti è stata molto carente B<%-1>isogna ammettere che solo parte della colpa per questa situazione deve essere attribuita ai paesi donatori; la limitata capacità di assorbimento e la carenza di istituzioni appropriate nei paesi riceventi spesso rendevano tutt'altro che semplice spendere il denaro in progetti sensati. Tuttavia, i ritardi burocratici, la mancanza di coordinamento, lo spreco dovuto alla duplicazione e a una miriade di altri fattori sotto il controllo dei paesi donatori hanno giocato un ruolo fondamentale nel rendere l'assistenza finanziaria verso l'Est molto, ma molto meno efficace, di quanto possa sembrare. Vedi Moving<M> Beyond Assistance: Final Report of Iews Task Force on Western Assistance<M%-1>..., New York/Prague, Institute for East West Studies, 1992 .>. Il programma teso ad aumentare la sicurezza delle centrali nucleari di tipo sovietico ad Est, fissato dal vertice di Monaco, rimase impantanato per quasi un anno a causa di controversie burocratiche e contrasti istituzionali; ed il centro per gli scienziati ex-sovietici, istituito come un'iniziativa euro-americana, ma fortemente appoggiato dal vertice di Londra deve ancora materializzarsi.
L'aspra critica dei media Vedi, ad es., «Where Have All The Leaders Gone? Time, 12 luglio 1993, pp. 17ss.> e tra gli specialisti Vedi in particolare, John G. Ikenberry, «Salvaging the G-7», Foreign Affairs, vol. 72, no 2 (Spring 1993), pp. 132-139 e Smyser, op. cit.> al meccanismo del vertice negli ultimi anni sembra giustificata (anche se è talvolta esagerata) pur considerando le sue limitazioni intrinseche - spesso ignorate - e le sue peculiarità. Non ci si possono aspettare decisioni dai vertici del G-7. Questi devono essere considerati parte di un processo più ampio che racchiude un'intera gamma di consultazioni e negoziati bilaterali e multilaterali. Come hanno mostrato in maniera persuasiva Robert Putnam e Nicholas Bayne, il successo o il fallimento dei vertici spesso deve essere giudicato da una certa distanza e quindi spesso accade che valutazioni immediate risultino erronee Vedi R. Putnam, N. Baynes, op. cit., cap. 9.>. Ma i recenti vertici si sono rivelati una delusione, anche se valutati come opportunità per catalizzare gli accordi raggiunti in altri contesti e focalizzare il processo politico tra i Sette. Il disagio per l'attuale formato del vertice, altamente ritualizzato e rispondente alle esigenze dei mass-media, è diffuso anche tra i partecipanti stessi, incluso il governo tedesco. Ma i tentativi di riforma non hanno finora prodotto altro che comunicati un po' più brevi.
5. Riorganizzare il G-7: la prospettiva tedesca
In definitiva, le possibilità di rivitalizzare il G-7 attraverso una sua riorganizzazione non sembrano essere affatto buone. Essendo dipendente dal consenso tra i partecipanti e da una quantità di compromessi burocratici e politici all'interno dei governi, il processo del G-7 cambia direzione con la velocità e l'agilità di un super-carro armato. Tuttavia, l'iniziativa di John Major ha evidenziato un'insoddisfazione nei confronti del G-7 ampiamente condivisa tra i governi partecipanti ed ha posto in prima linea la questione di una sua riforma.
Nell'ambito del governo tedesco, l'insoddisfazione verso il G-7 è comunque limitata; mentre da un lato ci sono specifiche apprensioni, tra i politici regna l'opinione generale che i vertici annuali sono utili, che rispondono bene agli interessi di politica estera della Germania e che la struttura base dei vertici e il loro processo di preparazione dovrebbero essere mantenuti. Bonn condivide ciò che già sembra essere diventata l'opinione unanime tra i Sette per il vertice di Napoli: esso dovrebbe essere più breve (un giorno e mezzo), più informale e meno pomposo. Oltre a questo, la riforma del processo del G-7 non rappresenta una priorità per il governo, né l'opposizione o i media esercitano molte pressioni per ottenerla.
Tuttavia, nell'ambito dei ministeri interessati (fondamentalmente, ministero delle finanze, ministero dell'economia e ministero degli esteri) sono stati studiati i modi in cui riformare il processo del G-7. Per comodità di analisi, le proposte possono essere suddivise in tre sottotemi: la preparazione, l'azione successiva e lo svolgimento dei vertici.
5.1. La preparazione dei vertici
In generale, Bonn sembra essere soddisfatta delle attuali procedure per la preparazione dei vertici. L'attuale numero di sherpa nel caso tedesco è di quattro: lo stesso sherpa, il rappresentante personale del cancelliere, è stato per tradizione il Segretario di stato presso il ministero delle finanze: il suo sub-sherpa, allo stesso modo, è per tradizione un alto funzionario del ministero dell'economia. Il ministro degli esteri è rappresentato dal direttore politico e da un altro alto funzionario. In questo gruppo, il direttore politico riveste una posizione in qualche modo speciale: egli talvolta si incontra separatamente con i suoi colleghi degli altri paesi del G-7, ma partecipa anche ad almeno una intera riunione degli sherpa. La frequenza delle riunioni degli sherpa (dalle tre alle quattro per ogni vertice) è ritenuta fondamentalmente quella giusta a Bonn. Viene rilevato che queste riunioni contribuiscono a risparmiare tempo rendendo superflue altre riunioni. Si ritiene che il numero dei documenti di lavoro possa essere ridotto, in linea con la riduzione degli argomenti affrontati dal vertice, ma che alcuni documenti siano necessari. Non c'è neanche alcun desiderio di escludere la possibilità di speciali gruppi di lavoro nell'ambito del processo di preparazione: in ogni caso, il loro numero è stato finora alquanto limitato.
5.2. L'azione successiva
Un punto criticabile secondo Bonn è la mancanza di memoria istituzionale nel processo del vertice. La preparazione di un nuovo vertice da parte degli sherpa può iniziare a livello informale valutando i progressi fatti dopo l'ultimo vertice, ma questa valutazione è considerata non abbastanza strutturata. Ciò conduce alla questione della istituzionalizzazione del G-7. C'è tuttavia un'inequivocabile opposizione all'idea di un Segretariato del G-7. La Germania (come il Giappone) vorrebbe piuttosto rafforzare i legami e le interazioni del G-7 con altre istituzioni internazionali, in particolare l'Ocse. Già ora, viene rilevato che esistono stretti legami tra la riunione ministeriale dell'Ocse e la sessione speciale del comitato economico dell'Ocse in e i vertici annuali che le seguono. Al vertice di Tokio, l'Ocse venne esplicitamente incaricata di preparare un'analisi (ora in discussione) per il G-7 sulla disoccupazione. Bonn vorrebbe estendere questo tipo di procedura avvalendosi dell'Ocse, ma anche di altre istituzioni internazionali come il Fmi, la Banca Mondiale o la Bers. Queste organizzazioni assumerebbero, quindi, il compito di sviluppare e monitorare, ma anche di impostare l'agenda del G-7 con le loro analisi e raccomandazioni.
5.3. La riforma dei vertici
In linea con le specifiche apprensioni della Germania, sopra delineate, ci sono due considerazioni principali ma in qualche misura contraddittorie che si possono fare per quanto riguarda la sostanza dei futuri vertici: la prima riguarda l'opportunità di rafforzare l'originaria vocazione dei vertici come riunioni per discutere e coordinare le politiche macroeconomiche, sia pure con un'enfasi sulle questioni di medio termine e strutturali (come i modi per ridurre la disoccupazione). La seconda considerazione riguarda la Russia: come abbiamo visto, a partire dal 1989 la Germania ha sistematicamente svolto il ruolo di sostenitrice della Russia nell'ambito del G-7 e questa preoccupazione è, semmai, venuta crescendo.
La contraddizione tra queste due esigenze principali potrebbe conciliarsi se i vertici fossero divisi in due parti: la prima centrata sull'economia e la seconda sulle questioni politiche. Bonn auspica questa divisione che permetterebbe alla Russia di partecipare pienamente alla preparazione ed alla formulazione delle raccomandazioni politiche, confinando, al contempo, la sua presenza a questa parte del vertice. Se si considera il suo peso economico nell'economia mondiale, la Russia ovviamente non rappresenta molto e pertanto non avrebbe alcun senso la sua inclusione nella parte in cui si affrontano temi quali il commercio mondiale, la finanza internazionale, i temi ambientali ecc.
Il governo tedesco sta attualmente sostenendo questa formula per il vertice di Napoli, ma sembra che l'idea non sia stata ancora accettata pienamente dagli altri partecipanti. Anche a Bonn esistono differenti punti di vista circa l'associazione della Russia al G-7: mentre il ministro degli esteri, in particolare, ha fortemente enfatizzato questo tema giungendo persino a parlare di un «G-8», esiste qualche dissenso non solo nell'ambito del ministero degli affari esteri, ma anche in altri ministeri che sono più coscienti della difficoltà di appoggiare effettivamente la Russia, per via delle sue evidenti debolezze e della possibilità di sconvolgimenti sociali e politici.
Bonn auspicherebbe anche - e in modo meno controverso - una riduzione del numero degli argomenti affrontati ogni anno. Bonn ritiene che i vertici dovrebbero limitarsi, almeno nelle loro discussioni formali, a pochi temi particolarmente urgenti o (con una prospettiva a più lungo termine) particolarmente importanti. Ma non esistono idee chiare circa il modo in cui questa buona intenzione potrebbe essere introdotta nel meccanismo del vertice, dove ogni governo ha i suoi temi preferiti e le proprie esigenze nazionali e tutti gli altri sono restii ad ignorare simili preoccupazioni.
In maniera altrettanto chiara, Bonn auspicherebbe anche comunicati più brevi. In effetti, in questo campo, si è già verificato un certo progresso in questi ultimi anni, ma certamente si può fare di più. Ma c'è una forte convinzione che i comunicati, per quanto brevi, siano necessari: essi rendono più difficile per i vertici trattare continuamente lo stesso argomento e facilitano l'azione successiva.
Inoltre e nuovamente in maniera non controversa, a Bonn piacerebbe anche dare più spazio alle discussioni politiche informali tra i leader. Sembra che ciò verrà già tentato a Napoli. A Bonn probabilmente non dispiacerà se alcune di queste discussioni informali verranno riassunte dal presidente, piuttosto che in un paragrafo formale del comunicato (benché, come è già stato notato, i comunicati siano considerati in linea di principio indispensabili).
Le regole che attualmente governano la partecipazione ai vertici (che permettono un massimo di tre partecipanti per ogni paese in ciascuna sessione: il Capo di stato o di governo, il ministro degli affari esteri e il ministro dell'economia e/o delle finanze) sono fuori discussione per Bonn, benché ciò dia luogo talora a difficoltà. Come abbiamo già visto, il processo del G-7 coinvolge in Germania le quattro maggiori figure istituzionali - il cancelliere (e il suo ufficio nella cancelleria), il ministro degli esteri, il ministro delle finanze e il ministro dell'economia. L'aritmetica delle coalizioni ha fatto sì che questi quattro provenissero da tutti e tre i partiti che la compongono: il cancelliere Helmut Kohl dalla Cdu; il ministro delle finanze Theo Waigel dal suo partito fratello bavarese, la Csu; il ministro degli esteri Klaus Kinkel e il ministro dell'economia Guenther Rexrod dal partito liberaldemocratico. Poiché ci sono solo tre partiti di coalizione, l'attuale formula permette a tutti di beneficiare dei supposti vantaggi in termini di immagine e dell'aura elettorale del vertice.
Benché la stessa Germania abbia dato un cattivo esempio al vertice di Monaco sia in termini di pomposità che di cattiva gestione delle relazioni pubbliche, Bonn concorda sinceramente sul fatto che i vertici sono diventati troppo pomposi e costosi. Ma, se forse qualche prezzo potrebbe essere pagato per evitare il troppo clamore che i media fanno attorno ai vertici, la realtà è che i politici vogliono farsi pubblicità, e vogliono quindi che i media siano massicciamente presenti. Si auspicano, ovviamente, resoconti giornalistici più favorevoli, ma non è chiaro come ciò possa essere ottenuto.
La questione a lungo termine forse più importante dal punto di vista tedesco, per quanto riguarda il processo del G-7, è la sua composizione. Sembra esserci un certo consenso tra i funzionari ed i politici a Bonn che dopo Napoli bisognerà rivedere la composizione del vertice, prendendo in considerazione l'opportunità di portare le economie emergenti ad una più stretta cooperazione con il G-7. Sembra che la Russia sia già diventata una parte quasi permanente del G-7, benché rimanga ancora da determinare la sua precisa posizione nella struttura del G-7. Bonn ritiene che la Cina sia un altro naturale candidato per un dialogo più stretto, sia dal punto di vista economico che politico, e così l'Indonesia e forse anche l'India. Nel caso dell'Indonesia, che ha cercato di incontrarsi con i leader del G-7 a Tokio nel 1993 in qualità di leader del Movimento dei paesi non-Allineati, Bonn avrebbe preferito che fosse stato riservato un «migliore trattamento» al presidente dell'Indonesia Suharto di quello che gli è stato in effetti accordato. D'altra parte, il G-7 viene visto anche come un organismo che rappresenta le democrazie industrializzate; la partecipazione come membro a pieno titolo dovrebbe quindi essere anche legata al possesso di credenziali politiche.
Per le ragioni spiegate in precedenza, la riforma del meccanismo del vertice in Germania è una questione per specialisti, di cui si occupano seriamente solo poche persone. I preparativi del vertice sono conosciuti solo da una ristretta cerchia di funzionari; i documenti non vengono resi noti né al Parlamento né all'opposizione. E dato che il summit è generalmente considerato con favore in Germania, nonostante i suoi difetti e problemi vengano ovviamente criticati dai media e dall'opposizione, come istituzione esso non è mai stato messo seriamente in discussione. Nell'ambito del piccolo gruppo di persone coinvolte, il coordinamento (che spetta al ministro delle finanze) è stato generalmente abbastanza buono e sembra non ci siano differenze politiche importanti tra i ministeri interessati. Naturalmente esistono alcune sfumature, e sono già stata menzionate - ad esempio, differenze di opinione tra il ministero degli esteri e i ministeri delle finanze e dell'economia circa il rapporto del G-7 con la Russia, o circa l'apertura del G-7 a nuovi paesi come l'Indonesia, nonché all'interno del ministero degli esteri e tra i ministri. Ma queste differenze sono di poco conto: in generale, le posizioni tedesche sia sulle questioni economiche che su quelle politiche non danno luogo a controversie all'interno del governo. Differenze invece esistono, ovviamente, tra governo ed opposizione, benché anche qui il divario possa sembrare molto più ampio di quanto sia in realtà. In un documento distribuito prima del vertice del G-7 a Tokio, Rudolf Scharping, Primo Ministro del Land Renania-Palatinato, presidente del partito socialdemocratico ed avversario di Helmut Kohl nelle prossime elezioni che si celebreranno nell'ottobre del 1994, ha chiesto che il vertice torni all'approccio pratico dei primi anni, quando governava il Cancelliere Helmut Schmidt. In caso contrario, secondo Scharping, non dovrebbero esserci più vertici Vedi Presseservice del Spd, no. 407/93 (July 6, 1993).>. Questa posizione deve essere presa comunque con il beneficio d'inventario - come gli altri punti di disaccordo tra il governo e il principale partito di opposizione. I socialdemocratici hanno criticato il G-7 in generale ed il governo di Bonn in particolare per le scarse realizzazioni in materia economica, politica ed ambientale. Queste critiche rivelano una certa retorica attivista ed interventista; prendendo per buone le loro affermazioni, i socialdemocratici auspicherebbero maggiori sforzi da parte del governo in materia di coordinamento delle politiche macro-economiche, maggiore sostegno alla trasformazione economica dei paesi dell'Est europeo, una più stretta cooperazione del G-7 con la Russia ed un più vasto «vertice economico mondiale» per dare maggiore attenzione alle questioni dello sviluppo. Se si elimina la retorica politica dell'opposizione, tuttavia, ciò che rimane sono posizioni che non differiscono fondamentalmente da quelle dell'attuale governo. In effetti, la dichiarazione di Scharping dopo il vertice di Tokio era estremamente cauta sulla politica economica, imbevuta di retorica sul libero commercio e moderata nell'esposizione dei tradizionali interessi socialdemocratici (Europa dell'Est, sviluppo, ambiente).
Nel dibattito politico sui vertici, la loro riforma non rappresenta una questione fondamentale. Non risulta che siano stati fatti seri tentativi all'interno della Spd o altrove (i Verdi, il Bundestag) per sviluppare idee coerenti e sistematiche circa la riforma del vertice. Lo stesso vale per i centri di ricerca e i think tanks. L'analisi sistematica degli aspetti procedurali del vertice è contenuta in uno studio scritto da Angelika Volle e dall'autore di questo capitolo Hanns W. Maull, Angelika Volle, «Der Gipfelprozess», Der Gipfel in Muenchen, Analysen aus dem Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft fuer Auswaertige Politik, Bonn, 1993, pp. 1-14.>. La ricerca sul processo del G-7 in generale è limitata; la maggior parte dei contributi provengono da economisti ed istituti di ricerca economica e - in linea con la prevalente ortodossia liberista - sono spesso scettici circa le opportunità e le potenzialità del coordinamento delle politiche macro-economiche. I media che seguono la cronaca dei vertici tendono ad essere critici, ma sono pochi i giornalisti che chiedono la loro abolizione: la critica è per lo più limitata agli scarsi risultati ed all'eccesso di sfarzo.
In definitiva, la Germania è fondamentalmente soddisfatta del processo e delle strutture di cooperazione del G-7 come essi sono attualmente, ed è disponibile a qualche piccolo cambiamento. Certamente, non manca un po' di insoddisfazione per la scarsità di risultati e c'è la sensazione che la limitata presenza delle economie emergenti al vertice possa diventare un problema. Tuttavia, ciò non si traduce in un'offensiva politica per riformare il G-7: coloro che pensano realisticamente e sistematicamente ad una riforma del vertice sono anche estremamente coscienti dei limiti intrinseci del suo meccanismo e delle difficoltà di cambiarne le procedure.
In effetti, i limiti del riformismo tedesco rispetto al G-7 rispecchiano esattamente i limiti del processo stesso che - come si è cercato di mostrare - ha permesso alla Germania di ottenere che le cose andassero secondo la sua volontà (sulla Russia) e di cavarsela sempre (riguardo alla sua incapacità a correggere fondamentali squilibri economici). Non ci si può aspettare che una riforma istituzionale produca cambiamenti reali e qualificanti rispetto all'efficacia del G-7. Le cause più importanti delle imperfezioni del G-7 risiedono nella crisi di autorità politica all'interno dei paesi partecipanti. Per un reale miglioramento del meccanismo si dovrà quindi aspettare che la politica e i leader politici nazionali riacquistino credibilità sul piano interno. Fino ad allora, ciò che i vertici possono o non possono fare deve essere visto in prospettiva, ed è improbabile che riforme istituzionali e procedurali facciano molta differenza. L'atteggiamento della Germania verso la riforma del vertice riflette questa realtà. Questo atteggiamento riconosce i limiti, ma anche l'utilità dei vertici - giustamente, a mio avviso. In effetti, l'importanza del G-7 potrebbe continuare a fondarsi sull'argomentazione negativa che le cose andrebbero peggio se esso non ci fosse.
Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.
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