Contenuti: Quali Temi Nel Futuro Dei Vertici?

di Guido Garavoglia e Pier Carlo Padoan

1. L'evoluzione dei contenuti: non più solo «vertici economici»

Nell'arco della loro storia quasi ventennale, i vertici dei sette principali paesi industrializzati dell'Occidente (G-7) hanno progressivamente cambiato pelle. Nati come vertici economici (tanto da essere correntemente così denominati per molti anni), essi sono presto diventati incontri a contenuto altamente politico, in cui i capi di stato e di governo si confrontano sui principali temi dell'attualità internazionale. Il crescente rilievo delle questioni politiche e della sicurezza e l'emergere negli anni più recenti di nuove tematiche «globali» hanno determinato una progressiva evoluzione dell'agenda, che è necessario ripercorrere sinteticamente per capire con precisione quale sia oggi la reale natura dei vertici del G-7. Per favorire una maggiore chiarezza espositiva, si è ritenuto opportuno trattare separatamente i temi economici, quelli politici e quelli globali, anche se, come si dirà oltre, è auspicabile che gli argomenti in discussione al vertice siano il più possibile esaminati in un'ottica congiunta.

1.1. I temi di politica economica

I vertici del G-7 si sono occupati, nel corso della loro lunga esperienza, di numerosi temi di politica economica internazionale. Di fatto nessun tema rilevante risulta tralasciato. Possiamo infatti elencare: coordinamento macroeconomico e relazioni monetarie, riforme strutturali, politiche commerciali, agricoltura, energia, ambiente, debito estero e rapporti Nord-Sud, fino alle questioni aperte dal crollo del sistema delle economie pianificate. Non è azzardato affermare però che è stato il primo tema - quello del coordinamento delle politiche macroeconomiche, in primo luogo tra gli stessi Sette - a rappresentare un elemento centrale dell'attenzione dei vertici.

L'impegno verso il coordinamento macroeconomico ha attraversato varie fasi. Sia pure semplificando molto la realtà, si può suddividere l'esperienza del G-7 in merito alle questioni di coordinamento delle politiche macroeconomiche nei seguenti periodi:

1975/1979: le priorità sono assegnate alle politiche espansive in un contesto di elevata inflazione e di marcati squilibri nei pagamenti tra paesi. Questo periodo è caratterizzato dal vertice di Bonn del 1978, che rappresenta in questo senso l'episodio più ambizioso, ma per alcuni versi anche più deludente;

1980/1984: le priorità si dirigono verso la lotta all'inflazione in presenza di forti oscillazioni dei cambi e, in generale, di instabilità finanziaria;

1985/1989: in questo periodo, segnato dall'incontro del Plaza del settembre 1985 e dal cosiddetto accordo del Louvre del 1987, si pone l'attenzione sul coordinamento delle politiche monetarie e di intervento sui mercati dei cambi e si decide l'adozione di indicatori congiunturali per la sorveglianza multilaterale. Inoltre, come rivela l'episodio della crisi delle Borse dell'ottobre 1987, si interviene per stabilizzare i mercati finanziari internazionali;

1990/a oggi: viene meno l'enfasi sul coordinamento delle politiche monetarie in un periodo di crescita che va rapidamente declinando. In generale i problemi macroeconomici perdono di importanza. Irrompe sulla scena il problema posto dalla fine del blocco socialista.

È più difficile inquadrare gli altri temi in una sequenza precisa, in quanto essi hanno occupato la scena in alcuni periodi specifici per poi scomparire. Rientrano in questa categoria: il debito dei paesi in via di sviluppo, che ha portato, nella seconda metà degli anni '80, ai piani Baker e Brady; il problema energetico, che ha portato, in collaborazione con l'International Energy Agency, a un tentativo di controllare il rapporto tra crescita e consumo energetico; la questione ambientale, che è tra i più recenti temi all'attenzione del G-7 e sulla quale appare ancora non chiara l'eventuale linea di indirizzo; per finire con la questione del sostegno del processo di transizione al mercato delle economie ex-pianificate, che dal 1989 rappresenta un tema centrale degli incontri. Si può dire, invece, che le questioni commerciali hanno più o meno sempre impegnato l'attenzione del G-7, soprattutto a partire dall'inizio del decennio trascorso quando i forti squilibri nei pagamenti hanno accentuato la domanda di protezione nei paesi deficitari, in particolare negli Usa. La svalutazione del dollaro iniziata nel 1985 ha in parte allentato le tensioni, ma queste si sono riproposte in modo forse più grave nel corso della trattativa dell'Uruguay Round.

1.2. I temi politici

Sebbene i vertici siano nati sulla base di esigenze di natura economica, i temi politici non ne sono mai risultati estranei. Inizialmente in modo informale (soprattutto nelle discussioni durante i pasti), poi in forma sempre più strutturata, essi si sono imposti fino a diventare parte essenziale e in alcuni casi preponderante degli incontri del G-7.

Nell'arco della prima tornata di vertici (1975-1981) la contrarietà francese ad allargare oltre i quattro principali paesi atlantici (Usa, Germania, Francia e Gran Bretagna) le discussioni confidenziali sui temi politici e della sicurezza fu favorita inizialmente dalla tradizionale ritrosìa giapponese per un coinvolgimento esplicito in impegni che - agli occhi di Tokio - dovevano competere solo all'Alleanza Atlantica. Nei primi quattro vertici non vi furono infatti dichiarazioni finali a contenuto politico (se si eccettua un isolato documento sulla pirateria aerea a Bonn nel 1978), nonostante che le pressioni americane e tedesche avessero determinato un ampliamento di fatto delle discussioni anche alle materie non economiche, almeno tra i quattro paesi citati.

Il deterioramento delle relazioni Est-Ovest, dovuto in particolare allo schieramento degli SS-20 sovietici, indusse tuttavia Giscard, Schmidt, Carter e Callaghan a ritrovarsi in un apposito vertice ristretto, secondo il modello desiderato dal leader francese, che si tenne alla Guadalupa nel gennaio 1979.

Dato il successo di questo incontro (in cui venne tra l'altro delineata la «strategia del "doppio binario"» sugli euromissili) i partecipanti avrebbero preferito anche per il futuro discutere di questioni strategiche in un ambito più ristretto del G-7, ma proprio le proteste degli esclusi resero la cosa impossibile. Come è stato osservato da Putnam e Bayne, «la conseguenza della riunione della Guadalupa fu così di dare ai rimanenti membri dei Sette - Giappone, Italia e Canada - un forte incentivo a fare del vertice un veicolo più formale e visibile dei dibattiti politici, che non si limitasse agli scambi di opinione a tavola. Ciò avrebbe garantito loro, in futuro, l'inclusione nel dibattito politico ad alto livello»  Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Sovrani ma interdipendenti: I vertici dei paesi più industrializzati, Il Mulino, Bologna, 1987, p. 176.>.

Il successivo vertice di Tokio, vuoi perché monopolizzato dalla seconda crisi energetica, vuoi perché i padroni di casa giapponesi non erano certo i più adatti a patrocinare innovazioni in questo campo, si limitò a produrre una dichiarazione sui rifugiati indocinesi e un'altra sulla pirateria aerea in cui si dava un giudizio positivo sul seguito che il documento dell'anno precedente aveva avuto. Fu con il vertice di Venezia del 1980, successivo all'invasione sovietica dell'Afghanistan, che i temi politici divennero a pieno titolo parte integrante del processo di preparazione e dell'agenda, formando da allora in poi oggetto di apposite dichiarazioni finali.

Nella seconda tornata di vertici (1982-1988) - nonostante un estremo tentativo in senso contrario di Mitterrand a Versailles nel 1982 - gli argomenti non economici assunsero un ruolo sempre più rilevante, tale da oscurare in alcuni casi le intese raggiunte sui tradizionali temi di politica economica e monetaria. Emblematica fu in questo senso la «dichiarazione sulla sicurezza» (Williamsburg 1983), sottoscritta anche dal Giappone, con la quale quest'ultimo riconosceva per la prima volta in modo formale la globalità e indivisibilità del concetto di sicurezza occidentale.

Oltre che dal peggioramento dei rapporti Est-Ovest, è verosimile che l'affermarsi dei temi politici nei primi anni '80 sia stata favorita anche dal progressivo ricambio di leadership nei paesi partecipanti. Dopo l'abbandono di Schmidt - ultimo rappresentante della pattuglia di Rambouillet - al vertice del 1983 nessuno dei capi di stato e di governo poteva vantare esperienze precedenti a capo di dicasteri economici (contrariamente a gran parte dei «padri fondatori»).

Lungo tutto l'arco della storia del G-7, le discussioni politiche si sono in larga misura concentrate sui temi dell'attualità internazionale, orientandosi di volta in volta su questo o quel problema contingente. Esemplificative di questa tendenza sono le numerose dichiarazioni aventi ad oggetto crisi regionali: Afghanistan e ostaggi in Iran (1980); Medio Oriente, Libano, Cambogia e Afghanistan (1981); Libano e Falklands (1982); conflitto Iran-Iraq (1984 e 1987); Medio Oriente, Sudafrica e Cambogia (1988); conflitto arabo-israeliano, Cina, Sudafrica, Centroamerica, Panama, Cambogia e Libano (1989); guerra nel Golfo (1991); ex-Jugoslavia (1992 e 1993). Parallelamente, l'altra tematica a cui i capi di stato e di governo hanno dedicato ampio spazio fino alla dissoluzione del Patto di Varsavia è stata la sicurezza dell'Occidente, sempre presente nelle dichiarazioni politiche dal 1980 (se si eccettua Versailles 1982).

1.3. I temi «globali»

Con l'avvento del terzo settennio, l'agenda dei vertici si è andata diversificando sino a comprendere nuovi temi, che hanno determinato un allargamento dei tradizionali concetti di politica e sicurezza. Il venir meno della contrapposizione strategica Est-Ovest ha portato i capi di stato e di governo a concentrare sempre più la loro attenzione su un certo numero di argomenti di natura globale, in cui aspetti politici ed economici tendono a fondersi, particolarmente congeniali, proprio per questo loro carattere «transnazionale» o «trasversale», ad un esame congiunto ai massimi livelli di rappresentanza.

Il più importante e tipico di questi temi si è rivelato negli ultimi anni quello dei rapporti con le nascenti democrazie dell'Est e con l'ex-Unione Sovietica. In effetti, già nel 1989 (con la decisione di assistere Polonia e Ungheria nel processo di democratizzazione) e poi in via definitiva dal 1990, il problema dei rapporti Est-Ovest è stato trattato non più sotto il profilo della minaccia militare alla sicurezza dell'Occidente bensì sotto quello, più ampio e diversificato, di una pacifica trasformazione dell'ordine internazionale mediante la predisposizione dei mezzi - soprattutto economici - necessari a favorire tale processo.

Quanto ai rapporti coi paesi dell'Europa centrale e orientale, il vertice di Parigi (1989) ha istituito un apposito foro - il Gruppo dei 24 - incaricato di studiare forme e mezzi per un supporto tecnico e finanziario che agevoli la transizione di questi paesi all'economia di mercato. La presidenza del gruppo - cui partecipano i paesi dell'Ocse e gli ex-paesi del Patto di Varsavia - è stata affidata alla Commissione CE. Su impulso del G-7 è stata inoltre creata la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (Bers).

L'assistenza economica alla Russia, vuoi sotto l'aspetto del debito estero che dell'aiuto d'emergenza, è stata al centro dell'attenzione dei vertici negli ultimi quattro anni. Un gruppo di lavoro composto da funzionari dei sette governi più la CE si occupa stabilmente di questi argomenti e riunioni congiunte dei ministri degli esteri e finanziari con i propri omologhi russi si sono tenute sia nei mesi precedenti il vertice di Tokio che nei mesi precedenti il vertice di Napoli. Anche sul piano dell'immagine, i rapporti con la Russia hanno rappresentato un aspetto fondamentale dei recenti vertici, a causa degli incontri che prima Gorbaciov e poi Eltsin hanno avuto coi partecipanti al summit.

Altri argomenti che hanno avuto largo spazio nell'ultima tornata di vertici sono stati l'ambiente (dal 1986), la droga (dal 1987), la non-proliferazione nucleare (dal 1990), la lotta al terrorismo (che ha interessato i vertici in modo non continuativo già a partire dal 1978). Si tratta di problemi a vocazione transnazionale, che rappresentano indubbiamente altrettante minacce alla sicurezza e stabilità del nuovo assetto mondiale e che in quanto tali sono entrati a pieno titolo nell'agenda dei vertici.

2. Conseguenze istituzionali: il G-7 come sistema

L'ampliamento dei contenuti ha avuto conseguenze importanti sul processo di preparazione dei vertici e sulla stessa struttura del G-7, che occorre sommariamente richiamare per capire in quali ambiti e a quali livelli si svolga attualmente la cooperazione tra i Sette.

Nel corso dei primi anni la struttura istituzionale del G-7 era piuttosto semplice. Il vertice annuale era l'unico organismo esistente con questo tipo di membership. Il processo di preparazione si svolgeva essenzialmente nell'ambito del gruppo ristretto degli sherpa, veri rappresentanti personali dei leader (anche se quasi sempre appartenenti agli alti gradi delle amministrazioni nazionali), i quali definivano l'agenda in base alle indicazioni dei capi di stato e di governo. Quanto all'attività di cooperazione a cui attingere come supporto alle proprie discussioni, i Sette - nel proprio ambito - non si erano spinti oltre la creazione di gruppi di lavoro non permanenti su temi di particolare complessità tecnica. Per il resto, essi si affidavano al contributo delle organizzazioni internazionali esistenti (soprattutto Ocse, Fmi e Aie). I documenti finali erano contenuti entro dimensioni ridotte, anche se la tendenza ad aumentarne sia la lunghezza che la quantità era già evidente, e rispecchiavano abbastanza fedelmente gli argomenti affrontati dai capi di stato e di governo.

Con il secondo ciclo, scomparsi dalla scena i leader originari e ampliatosi il contenuto dei vertici, i Sette hanno iniziato a riunirsi anche a livello di ministri, viceministri e alti funzionari. Questa tendenza si è sviluppata soprattutto in campo economico. Dal 1982 il Gruppo sul commercio internazionale (c.d. Quadrilaterale) riunisce tre-quattro volte l'anno i ministri del commercio di Usa, Giappone e Canada e il commissario europeo responsabile per il commercio (data la competenza esclusiva della Comunità in questo settore). Dal 1986, la cooperazione in materia di politica economica e monetaria è stata di fatto trasferita al Gruppo dei sette ministri finanziari, che si riunisce tre-quattro volte l'anno con i governatori delle rispettive banche centrali (ma molto più frequenti sono negli intervalli le riunioni preparatorie a livello di deputies e funzionari). L'assenza da questo foro dell'Unione Europea costituisce un limite alla sua rappresentatività, ma ciò non toglie che i ministri finanziari abbiano in pratica esonerato i capi di stato e di governo dalla trattazione di alcuni temi tradizionalmente presenti nell'agenda dei vertici del primo decennio.

Sebbene in misura minore, anche in settori diversi da quelli tradizionali l'attività di cooperazione dei Sette è stata estesa a livelli inferiori ai capi di stato e di governo. Dal 1984 i ministri degli esteri si riuniscono annualmente ai margini della sessione autunnale dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite. L'assistenza all'ex-Unione Sovietica è stata negli ultimi anni oggetto di più riunioni dei ministri degli esteri e delle finanze. Durante la guerra nel Golfo si sono incontrati i direttori politici dei ministeri degli esteri, che si riuniscono comunque regolarmente per preparare la parte politica dell'agenda del vertice. I ministri dell'ambiente si sono riuniti in occasione della Conferenza di Rio del giugno 1992 e, più recentemente, nel marzo 1994. A seguito di una proposta di Clinton fatta propria dall'ultimo vertice di Tokio, i ministri del lavoro e quelli finanziari si sono riuniti nel marzo 1994 per affrontare i problemi legati all'emergenza occupazione. A tutto ciò si deve aggiungere la moltitudine di gruppi di lavoro o di studio creati negli anni su iniziativa del vertice per fornire un supporto tecnico alla sua attività.

In definitiva si può affermare che esiste ormai, a differenza del passato, quello che può essere definito a buon diritto un «sistema» del G-7, composto da un insieme di organismi che agiscono a vario livello politico e amministrativo e nelle materie più diverse, le cui caratteristiche comuni sono da individuarsi nella composizione (i Sette più in alcuni casi l'UE, pur se occasionalmente sono invitati paesi terzi) e nel collegamento funzionale con il vertice annuale dei capi di stato e di governo.

Indipendentemente dagli sviluppi istituzionali a cui questo sistema potrà dar luogo (creazione di una vera e propria organizzazione internazionale con struttura permanente o altro modello più flessibile), esso appare oggi caratterizzato dai seguenti elementi:

- il processo di cooperazione tra i Sette ha subìto un sensibile decentramento. In campo economico e monetario, tale processo si svolge ormai con regolarità a livello ministeriale, tanto che gli unici fra i tradizionali temi economici ad essere stati finora discussi regolarmente anche dai capi di stato e di governo nell'attuale ciclo di vertici sono il commercio internazionale (a causa soprattutto della crisi che ha per anni paralizzato i negoziati Gatt) e i rapporti con i Pvs (per il solo profilo del debito);

- il vertice annuale è diventato sempre più un luogo politico in cui i leader sono impegnati a migliorare la comprensione delle rispettive posizioni per favorire il più ampio consenso su quelli che sono ritenuti i temi prioritari del momento. Tuttavia, al vertice continuano a partecipare, riunendosi sia con i leader che separatamente tra loro, i ministri delle finanze e i ministri degli esteri (a Tokio 1993 l'intesa sull'Uruguay Round è stata preparata in un apposito incontro della Quadrilaterale);

- il ruolo delle organizzazioni internazionali (in particolare quelle economiche, Ocse e Fmi in testa) come sedi negoziali primarie a cui attingere per le discussioni al vertice è stato in parte svuotato dalla presenza dei nuovi fori creati nell'ambito del sistema G-7 (in primo luogo il Gruppo dei ministri finanziari);

- il ruolo dei capi di stato e di governo nel determinare l'agenda del vertice si è ridotto rispetto al passato, anche a causa del maggior peso che le burocrazie nazionali hanno assunto nel processo di preparazione (agli sherpa si sono aggiunti i vice-sherpa e i direttori degli affari politici, con un notevole annacquamento dell'originario rapporto fiduciario);

- l'aumento delle materie ha portato ad una progressiva diversificazione dei documenti finali (al tradizionale comunicato economico si sono aggiunte dichiarazioni politiche, statements vari, sommari della presidenza) e ad una loro eccessiva lunghezza. Inoltre essi fotografano un'agenda nominale che, in larga misura, non corrisponde agli argomenti di cui hanno effettivamente discusso al vertice i capi di stato e di governo. Ciò ha indotto molti osservatori, nonché molti degli stessi leader a giudicarli prolissi, fumosi e scarsamente comprensibili.

3. Alla ricerca di una valutazione: il G-7 come strumento di coordinamento delle politiche economiche

Non è affatto semplice fornire una valutazione dell'operato del G-7, e ciò per due ordini di ragioni. Spesso non è possibile verificare se gli obiettivi che di volta in volta venivano indicati dai vertici (sia dei capi di stato e di governo che dei ministri finanziari) siano stati effettivamente, e in che misura, raggiunti. In secondo luogo, anche ove si dovesse concordare sul raggiungimento degli obiettivi, non vi è accordo sul fatto che ciò si debba attribuire, in tutto o in parte, all'azione del G-7.

Consideriamo alcuni esempi. Riguardo al primo punto, è noto che il vertice di Bonn del 1978 viene indicato come il caso di maggior successo nella definizione di una strategia di coordinamento delle politiche economiche, volto a rilanciare l'economia internazionale in un contesto di inflazione crescente e di forti squilibri nei pagamenti. È anche noto che tale obiettivo non fu raggiunto perché, in buona sostanza, i governi partecipanti finirono per disattendere gli impegni assunti.

Riguardo al secondo punto, occorre ricordare come l'inversione di tendenza nell'andamento del dollaro iniziata nel 1985 sia avvenuta prima dell'incontro del Plaza del settembre di quello stesso anno e che quindi l'intervento del G-5 non ha fatto altro che ratificare un comportamento di mercato piuttosto che indirizzarlo.

Abbiamo citato due esempi tra i tanti e, comunque, un'attenta valutazione di questi come di altri episodi richiederebbe un'analisi ben più approfondita. Essi ci permettono tuttavia di precisare la natura del G-7 inteso come sistema di policy-making, per lo meno in campo economico (in campo politico e in quello della sicurezza l'analisi si presenta ancora più ardua, anche per l'assenza di un quadro di cooperazione istituzionalizzata, operante su base regolare, qual'è il gruppo dei ministri finanziari).

Sintetizzando, il potere di intervento del G-7 risiede nella sua capacità di coordinare le politiche economiche dei paesi membri e quindi di «internalizzare le esternalità positive» generate dal coordinamento. Tale coordinamento, inoltre, fornisce un chiaro indirizzo alle altre economie e dunque all'intero sistema internazionale. In assenza di coordinamento il perseguimento di politiche economiche indipendenti genererebbe, nella maggior parte dei casi, risultati inferiori per il sistema internazionale nel suo complesso.

Va sottolineato, a questo proposito, che il G-7 rappresenta l'unica sede internazionale dove è possibile prendere in esame simultaneamente tutti i temi dell'economia globale e di conseguenza costruire una politica di coordinamento in cui venga dato massimo risalto al ruolo dell'interdipendenza e dei linkages tra terreni di contenzioso (da quello monetario a quello commerciale a quello finanziario ecc.). Questa caratteristica permette, appunto, di internalizzare le esternalità dell'interdipendenza del sistema globale e mette in evidenza lo stretto e ineluttabile legame tra il carattere politico e quello economico delle decisioni prese a questo livello.

Questa caratteristica mette inoltre in evidenza quello che si può chiamare il «paradosso del G-7»: anche se la sua - apparente - efficacia è andata scemando, la sua scomparsa provocherebbe danni assai gravi al sistema internazionale in quanto ciò verrebbe percepito come il venir meno di un elemento unico nel processo di governo del sistema internazionale, innescando reazioni destabilizzanti a livelli e di dimensioni facilmente prevedibili. Visto sotto questo aspetto, dunque, il G-7 mantiene una sua specifica capacità di intervento.

Questa capacità di intervento, però, non si può basare su alcun potere coercitivo nei confronti degli stati membri ma bensì sul raggiungimento di un impegno comune a perseguire politiche concertate. Questo impegno, a sua volta, solo se credibile può indirizzare le aspettative degli operatori di mercato e, per questa via, il comportamento dei mercati stessi. Da questo punto di vista si può sostenere che il massimo di efficacia del G-7 si realizza quando questo dà vita a nuove «istituzioni», sia formali (come la Bers) che informali (come gli accordi di monitoraggio concordato sui mercati dei cambi), che introducono nuovi meccanismi di regolazione del sistema internazionale.

A partire da questa definizione si può cercare di riconsiderare il punto di partenza di queste riflessioni: l'insoddisfazione sull'operato del G-7, che da più parti viene considerato ormai incapace - almeno nella sua struttura attuale - di incidere significativamente sul comportamento del sistema internazionale. Ne segue un'esigenza di cambiamento, la cui natura è però tutta da definire.

Allo scopo di precisare la valutazione sull'effettiva capacità del G-7 di incidere sul sistema internazionale, è utile considerare il suo operato alla luce di due elementi: l'evoluzione del sistema internazionale nei due decenni alle nostre spalle e la logica di azione collettiva che determina il comportamento di un organismo come il G-7.

3.1. L'evoluzione del sistema internazionale

Dal crollo del sistema di Bretton Woods all'inizio degli anni '70 il sistema ha progressivamente abbandonato una struttura di tipo «egemonico» per assumere una struttura di tipo «multipolare». Questo processo ha attraversato fasi diverse che si sono caratterizzate, tra l'altro, per un diverso ruolo del G-7. Esse sono:

- la fase del multipolarismo emergente, che si è sviluppata per tutto il decennio degli anni '70 e che ha visto mutare il peso relativo degli Stati Uniti, da una parte, e di Germania e Giappone, dall'altra (mentre l'economia internazionale veniva investita dallo shock petrolifero). In questa fase si è esplicitamente posto il problema di un nuovo governo del sistema internazionale dopo il crollo degli accordi di Bretton Woods. Non è un caso che alla metà del decennio si sia ufficialmente costituito il G-7 come risposta a questa esigenza. È anche vero che è in questo periodo che il G-7 mostra immediatamente il suo limite. Il vertice di Bonn, come già ricordato, rappresenta forse il momento più alto del tentativo di coordinamento delle politiche economiche dei principali paesi occidentali, ma è anche il caso di ricordare per la maggiore discrepanza tra intenzioni espresse dai governi e azioni effettivamente intraprese;

- la fase della ripresa dell'unilateralismo Usa, che coincide con quell'esperienza della politica economica americana nota come «reaganomics». In questa fase diminuisce significativamente la percezione del bisogno di un coordinamento internazionale delle politiche economiche e prevale invece la tesi della necessità che ciascun paese «faccia ordine in casa propria». Il ruolo del G-7 sembra fortemente ridimensionarsi;

- la fase del ritorno al coordinamento, che inizia con il secondo mandato dell'amministrazione Reagan e che ha i suoi momenti più significativi nell'incontro del Plaza e nell'accordo del Louvre relativamente al coordinamento delle politiche di intervento sui mercati valutari (si istituiscono, sia pure ufficiosamente, le «zone obiettivo» all'interno delle quali mantenere il cammino delle principali valute). Sembra così invertirsi la tendenza della fase precedente riguardo al ruolo del G-7. Quest'ultimo, comunque, si afferma come fattore di coordinamento ex-post e come elemento di «vigilanza e pronto intervento» (come nel caso dell'episodio della crisi finanziaria del 1987) piuttosto che come vero e proprio elemento di indirizzo del sistema internazionale;

- la fase del regionalismo emergente, che attraversa il periodo degli ultimi anni del decennio trascorso fino ai nostri giorni. In questa fase i problemi macroeconomici perdono peso relativamente a quelli strutturali, in particolar modo quelli posti dal crollo del sistema sovietico e dalle crescenti difficoltà nell'ambito della trattativa Gatt in un quadro di accelerazione dei processi di integrazione regionale. Il regionalismo istituzionalizzato (attorno all'Unione Europea, al Nafta, all'Apec) viene visto, da più parti, come un'alternativa credibile alla gestione globale del sistema. È in questa fase che si accentua l'insoddisfazione per il ruolo del G-7 mentre si accresce il peso dei temi più strettamente politici e si pone il problema di eventuali modifiche della composizione dei vertici.

La sommaria descrizione appena riportata suggerisce un'alternanza tra fasi di «forza» e di «debolezza» del G-7 come organismo che dovrebbe fornire una prospettiva di indirizzo del sistema economico internazionale. In realtà tale alternanza si può interpretare come una maggiore o minore propensione dei governi dei paesi membri del G-7 a perseguire soluzioni cooperative ai problemi di indirizzo del sistema economico internazionale. Occorre allora comprendere le ragioni di tale alternanza.

3.2. La logica di azione collettiva del G-7

Si può interpretare il comportamento del G-7 alla luce della teoria dell'azione collettiva in un contesto di cooperazione senza leadership, cioè senza la presenza di un singolo attore (paese) in grado di gestire unilateralmente il sistema internazionale.

La funzione di un organismo come il G-7, come si è detto, è quello di fornire al sistema internazionale un bene pubblico rappresentato da un quadro di cooperazione, in assenza del quale le scelte unilaterali dei singoli paesi porterebbero il sistema a risultati subottimali. Le condizioni necessarie per la produzione di beni pubblici (cioè di un sistema di cooperazione) in assenza di leadership sono le seguenti:

a) il numero di attori coinvolti deve essere limitato, allo scopo di minimizzare i rischi di free riding e di permettere qualche forma di controllo reciproco;

b) gli attori devono assumere un orizzonte temporale lungo, devono cioè definire le proprie strategie scontando la prospettiva che i benefici dell'azione comune potranno maturare solo con tempi lunghi, mentre i costi di aggiustamento potranno presentarsi immediatamente;

c) gli attori devono essere disposti a mutare le proprie preferenze allo scopo di rendere reciprocamente compatibili gli obiettivi;

d) si deve instaurare un meccanismo di confidence building basato sulla conoscenza reciproca.

Esaminando l'esperienza del G-7 si può subito osservare come almeno alcune delle condizioni indicate sono soddisfatte. Certamente lo è la prima condizione, anche se ciò non ha impedito il verificarsi di casi di «defezione» che, in alcune occasioni, hanno preso la forma di vero e proprio free riding (mancato rispetto degli impegni assunti) e in altre occasioni hanno preso la forma di scelte bilaterali piuttosto che multilaterali e concordate (un esempio è dato dalla Structural Impediments Initiative perseguita dagli Stati Uniti allo scopo di forzare una maggiore apertura commerciale da parte del Giappone).

La seconda condizione (lunghezza dell'orizzonte temporale) è implicita nella natura permanente del sistema G-7 anche se - si potrebbe argomentare - tale orizzonte temporale raramente è stato stabilito con precisione e ciò ha contribuito a indebolire la credibilità degli impegni.

La quarta condizione (presenza di un meccanismo di confidence building) è quella di cui in più sedi si lamenta la mancanza. Si reclama da più parti la necessità che l'attività del G-7 assuma caratteristiche di continuità - al di là dell'azione dei singoli capi di stato che partecipano ai vertici - allo scopo di consolidare la conoscenza reciproca e attivare così strategie che possano giovarsi dell'esperienza passata e della memoria storica accumulata.

Abbiamo lasciato la terza condizione (disponibilità a mutare le preferenze nazionali) per ultima perché questa si presenta come la più problematica. Le «preferenze» di un paese in sede di negoziazione internazionale riflettono la mediazione che avviene tra i governi e i gruppi di interesse che in ciascun paese forniscono il supporto di consenso al governo medesimo. Si pone allora il problema che R. Putnam ha definito «gioco a due livelli» Robert D. Putnam «Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-Level Games» International Organization, vol. 42, no 3 (Summer 1988) pp. 427-60.>. La definizione di una politica cooperativa richiede vuoi che ci sia accordo tra i rappresentanti dei paesi (politica di I livello) vuoi che all'interno di ciascuno stato il governo ottenga il consenso sulla politica che si è impegnato a perseguire con gli altri paesi (politica di II livello). I due livelli di politica interagiscono. Se uno o più governi non ottengono il consenso all'interno del proprio paese l'accordo tra governi può fallire (la politica di II livello influenza quella di I livello). D'altra parte, gli accordi internazionali possono essere utilizzati da un governo allo scopo di raggiungere particolari obiettivi all'interno del proprio paese (la politica di I livello influenza la politica di II livello).

Senza entrare ulteriormente nel merito di questi meccanismi, si può convenire che le fasi di «forza» e di «debolezza» del G-7 hanno coinciso con il prevalere, rispettivamente, della politica di I e di II livello nelle decisioni dei governi. Esistono chiari limiti, in altri termini, oltre i quali gli obiettivi della cooperazione internazionale non possono forzare la logica della politica interna. Si può poi aggiungere che la propensione alla «cooperazione» e alla «conflittualità» tra paesi assumono spesso il carattere di fenomeni cumulativi. Quando il meccanismo cooperativo produce vantaggi chiari e soprattutto percepiti come tali, risulta più facile superare ostacoli derivanti dalla resistenza interna perché si diffonde la convinzione che proseguire nella logica cooperativa accrescerà i benefici per tutti i partecipanti (prevalgono cioè i vantaggi «assoluti» delle relazioni internazionali). Quando, viceversa, la partecipazione a scelte collettive viene percepita come un vincolo alla possibilità di azione del paese, si accentua la preferenza per la «defezione» (che può prendere, come detto, la forma di strategie bilaterali e/o di free riding) e prevale nel comportamento dei paesi l'attenzione ai vantaggi «relativi» (un tipico esempio in proposito - che rappresenta bene la situazione corrente - è la crescita della domanda di protezione, o della resistenza alla liberalizzazione, quando il quadro macroeconomico volge al peggio in termini di crescita e di occupazione).

Oggi, come è riconosciuto, il G-7 attraversa una fase di «debolezza» (e con esso l'insieme delle istanze e delle istituzioni preposte al governo del sistema internazionale). Tale debolezza si manifesta come disaccordo su diversi aspetti:

- la valutazione della natura e delle cause dei problemi (è generale il consenso sulla lotta alla disoccupazione ma non la valutazione delle sue cause);

- gli strumenti più idonei per raggiungere gli obiettivi (qual'è il policy-mix ottimale per una politica di crescita nella stabilità monetaria?);

- il peso da assegnare alle diverse preferenze nazionali nella definizione di una politica comune.

4. La natura del G-7: «crisis management» o cooperazione di lungo periodo?

L'esistenza di quello che abbiamo definito il sistema del G-7 consente di rispondere in modo più razionale alla domanda se il G-7 debba essenzialmente svolgere una funzione di gestione delle crisi internazionali o se debba invece considerarsi luogo privilegiato della cooperazione di lungo periodo tra i principali paesi dell'Occidente.

L'obiettivo iniziale dei vertici pensati da Giscard e Schmidt era di creare una sede al più alto livello decisionale e con le minori formalità possibili in cui discutere le grandi scelte macroeconomiche e di politica monetaria, superando l'impasse in cui le esistenti organizzazioni internazionali si trovavano. In crisi era allora il sistema economico occidentale e il contenuto del vertice doveva di conseguenza essere economico. Quando l'Occidente, alla fine degli anni '70, ha visto crescere la minaccia alla propria sicurezza, i capi di stato e di governo non hanno potuto ignorare questa realtà e la politica ha fatto il suo ingresso ufficiale al summit. Con il venir meno della contrapposizione Est-Ovest i problemi prioritari da risolvere sono diventati per l'Occidente altri e il vertice ha nuovamente registrato questo cambiamento.

Da questo punto di vista, si può dire che i vertici abbiano sempre risposto ad un'esigenza di crisis management, intendendo con questa espressione l'attività diretta a fornire possibili soluzioni alle emergenze non momentanee sorte in un determinato periodo storico. È stato così, per citare alcuni esempi, con la crisi monetaria ed energetica dei primi anni '70, con la seconda crisi energetica del 1978-79, con la crisi dei rapporti Est-Ovest nei primi anni '80, con la crisi dei paesi ex-comunisti alla fine degli anni '80, con la crisi dei negoziati commerciali nel periodo più recente.

Una simile constatazione non deve sorprendere. Un organismo al massimo livello di rappresentanza non può non farsi carico, di volta in volta, delle principali sfide portate al sistema che esso rappresenta. Inoltre, la struttura elastica del vertice, unita al ricambio fisiologico dei leader partecipanti, consente di scegliere di volta in volta i temi ritenuti prioritari con una flessibilità sconosciuta alle esistenti organizzazioni intergovernative.

Ciò significa che la funzione del vertice annuale nel governo delle crisi deve necessariamente essere alternativa alla funzione di cooperazione di lungo periodo? Il problema va posto diversamente. Come già detto, il G-7 è ormai diventato un sistema a più livelli. Al suo interno coesistono attualmente entrambe le funzioni indicate. Occorre semmai riconoscere a chi spetti l'una e a chi l'altra.

È chiaro che cosa il vertice annuale non può fare: occuparsi dell'attività istruttoria e negoziale del processo di cooperazione. Questo compito deve essere il più possibile affidato ai nuovi fori di cui il sistema si è dotato, cercando però di evitare una maggiore burocratizzazione del sistema stesso. In particolare, il coordinamento macroeconomico dovrebbe essere interamente delegato al Gruppo dei ministri finanziari.

Il vertice annuale dovrebbe invece concentrarsi su pochi argomenti scelti di volta in volta o per la loro importanza strategica in quel determinato momento storico o per la necessità di operare scelte politiche risolutive qualora il circuito della cooperazione internazionale (interno ed esterno al G-7) si trovi in una situazione di stallo e non sia in grado di produrre un'intesa, indicando se necessario anche nuovi temi prioritari. Il contenuto del vertice dovrebbe infatti esaltare al massimo le potenzialità offerte da un incontro tra capi di stato e di governo, i soli in grado di mediare tra esigenze domestiche e internazionali, tra profilo politico ed economico delle varie questioni.

La responsabilità di valutare di anno in anno quali siano i temi prioritari su cui incentrare la discussione al vertice potrebbe spettare agli sherpa, qualora essi tornassero ad essere, come in origine, effettivi «ambasciatori» personali dei capi di stato e di governo. Sarebbe comunque auspicabile un maggior coinvolgimento dei leader nella fase della formazione dell'agenda del summit.

Resta il problema di come il vertice debba porsi di fronte a crisi improvvise, non prevedibili allorché se ne sono definite le priorità. Non è realistico pensare che i capi di stato e di governo non possano discutere le emergenze del momento. Tuttavia, non ci pare questa la loro funzione primaria. Si tratta di trovare formule che, senza stravolgere l'agenda già predisposta, garantiscano uno spazio anche alla trattazione delle crisi in atto. Soprattutto per le crisi politiche, il sistema più semplice potrebbe essere quello, già collaudato, della discussione informale durante i pasti. Ma si potrebbe anche ipotizzare, in caso di crisi particolarmente gravi, un prolungamento del vertice (dedicando una mezza giornata alla loro discussione).

Qualora la crisi insorga nei mesi immediatamente successivi al summit annuale (com'è accaduto negli ultimi anni con l'invasione del Kuwait dell'agosto 1990, con il tentativo di colpo di stato in Urss dell'agosto 1991 e con gli avvenimenti dell'agosto 1993 in Russia, ma anche in precedenza, come ad esempio con la crisi delle borse nell'ottobre 1987), si potrebbero prevedere riunioni ad hoc a livello dei sette ministri. La convocazione di un vertice straordinario dei capi di stato e di governo dovrebbe invece essere riservata a casi assolutamente eccezionali.

5. Un dilemma ormai superato: vertici «economici» o vertici «politici»?

Ci si chiede se l'evoluzione in senso non solo economico del contenuto dei vertici annuali debba essere giudicata positivamente o se invece non sarebbe auspicabile tornare al modello originario, allorché i temi economici costituivano il nucleo centrale delle discussioni.

Come si è visto, una prassi consolidata consente di ritenere irreversibile la strada di un vertice «aperto», a contenuto sostanzialmente universale. Tra i partecipanti, i soli francesi continuano formalmente a osteggiare (non è chiaro ormai con quanta reale convinzione) l'inclusione in agenda dei temi non economici.

È utile comunque riflettere sui principali motivi che inducono a preferire l'attuale indirizzo.

a) In primo luogo, il vertice si è andato sempre più caratterizzando come luogo di alta politica in cui i leader affrontano le principali sfide del momento (qualunque esse siano) e sempre meno come foro di concertazione puramente economica. Quest'ultima funzione è svolta ormai prevalentemente, come si è visto, dal Gruppo dei ministri finanziari. In un'epoca in cui le sfide dominanti non appaiono di natura esclusivamente economica (com'era invece il caso alla metà degli anni '70), non è pensabile che il vertice si occupi solo di economia. La discriminante per la trattazione al vertice è data dalla rilevanza strategica di un dato tema, non dalla sua natura economica, politica o di sicurezza. Ciò significa, naturalmente, che i temi economici potrebbero nuovamente dominare uno o più vertici futuri qualora una grave crisi di natura economica dovesse insorgere. Ma anche nei vertici più recenti, che pure si sono tenuti in una fase di acuta recessione, la discussione in materia si è svolta essenzialmente nelle riunioni a latere dei ministri finanziari.

b) Il secondo motivo, strettamente legato al primo, è quello che già uno studio americano del 1980 aveva indicato tra gli scopi fondamentali del G-7: «to link together political, economic, and security issues which might otherwise be dealt with in highly compartimentalized contexts, without any overall strategy or set of objectives»  Atlantic Council of United States, Summit Meetings and Collective Leadership in the 1980's, Washington, Atlantic Council of United States, (aprile 1980), p. 39.>. Le sfide davanti a cui si trovano oggi i paesi maggiormente industrializzati sono sempre meno classificabili come solo economiche, solo politiche o solo di sicurezza. Il più delle volte i vari aspetti si intersecano e richiedono necessariamente una trattazione congiunta. Il vertice appare certamente la sede più adatta per affrontare questi temi in un'ottica globale (e non settoriale, come inevitabilmente si tende a fare nell'ambito delle organizzazioni internazionali esistenti). Questo aspetto è tanto più rilevante in quanto le politiche al centro dell'attenzione dei vertici coinvolgono sempre più spesso aree o paesi esterni ai Sette, quando non trovano addirittura la loro origine prima in tali aree o paesi (si pensi alla crisi dei paesi ex-comunisti). La dimensione politico-strategica di queste tematiche appare allora del tutto evidente, anche se il profilo economico può continuare ad essere di notevole peso.

c) In terzo luogo, il vertice ha rappresentato e potrà rappresentare un importante strumento per coinvolgere paesi esterni all'Alleanza Atlantica nelle grandi scelte relative alla sicurezza collettiva. Uno dei principali risultati conseguiti in assoluto dai vertici è stata la progressiva associazione del Giappone (soprattutto a partire dalla leadership di Nakasone) alla gestione del sistema politico e di sicurezza internazionale. Il G-7 rappresenta a tutt'oggi la più importante sede ufficiale in cui il Giappone sia presente a pieno titolo e sin dalle origini per discutere problemi cruciali anche di natura non economica. Lo stesso potrebbe dirsi in prospettiva - seppure con modalità e forme di partecipazione diverse - per la Russia. Si pensi all'importanza di un coinvolgimento di questo paese su temi quali il controllo degli armamenti, sia nucleari che convenzionali, e il regime di sicurezza delle centrali nucleari.

d) Dal punto di vista italiano, non vi è dubbio che vi sia tutto l'interesse a favorire vertici a contenuto non solo economico, per lo stesso motivo per cui Giscard d'Estaing, alle origini, si era opposto così tenacemente a questa idea. Il presidente francese, come si è visto, era assolutamente contrario ad estendere le discussioni politiche e sui temi della sicurezza oltre la ristretta cerchia dei quattro paesi che sarebbero poi stati presenti alla Guadalupa. La formula a sette poteva essere accettabile solo limitando il contenuto del vertice alla sfera economica. È evidente che per l'Italia (come per il Canada) fa una certa differenza essere presente nella massima sede internazionale (per livello e composizione) se in essa si discutono non solo le principali scelte economiche, ma anche e soprattutto i temi più delicati della politica e della sicurezza collettiva.

Se dunque appare irrealistico pensare che in futuro si possa tornare ad un modello di vertice esclusivamente economico, occorre valutare se sia o meno desiderabile (e se sia nell'interesse dei paesi partecipanti) strutturare maggiormente la cooperazione politica tra i Sette, così come da tempo avviene in campo economico. Di questo aspetto si tratta più diffusamente nel capitolo terzo di questo volume. Basti qui osservare, sinteticamente, come un ampliamento della struttura del G-7 anche nelle materie non economiche (in particolare sotto forma di riunioni istituzionalizzate dei ministri degli esteri e della difesa) debba essere giudicato con grande cautela, se non altro per le ripercussioni negative che ciò avrebbe sugli altri fori che già si riuniscono periodicamente a vari livelli in materia di politica e sicurezza (Nato, Consiglio di sicurezza delle NU, Csce).

L'esigenza di una più accurata preparazione e follow-up degli argomenti non economici oggetto del vertice annuale potrebbe essere soddisfatta mediante un approccio issue-oriented, che non comporti ulteriori passi verso la burocratizzazione del sistema. Se si ritiene che una riunione a livello di ministri sia necessaria su un determinato tema (che si tratti dei rapporti con gli ex-paesi comunisti, della sicurezza delle centrali nucleari o di altro), ciò non implica la necessità di istituzionalizzare un G-7 dei ministri degli esteri, dell'ambiente o di altro (con relative appendici). Il vertice potrebbe inoltre promuovere quando necessario la creazione di strutture temporanee con compiti specifici (come la task force sul riciclaggio di danaro sporco istituita nel 1990 a Houston), o anche di strutture permanenti qualora non esistano organismi internazionali già operanti in un settore ritenuto di primaria importanza (com'è stato il caso della Bers).

6. L'agenda del vertice

Il progressivo ampliamento dei contenuti dei vertici ha reso più difficile il problema della scelta degli argomenti su cui incentrare la riunione annuale. È infatti impossibile che nei due-tre giorni in cui si svolge il vertice i capi di stato e di governo si possano affrontare con un livello di approfondimento accettabile anche solo i principali temi dell'attualità internazionale. La differenza tra agenda nominale (che si riflette poi nei documenti finali) e agenda reale (che comprende gli argomenti effettivamente discussi dai leader) non è mai stata tanto ampia come negli ultimi anni. Affermare oggi che un certo argomento è stato «trattato» al vertice significa in molti casi che esso non è stato oggetto di esame da parte dei leader ma tutt'al più dei ministri degli esteri o delle finanze che si riuniscono in contemporanea o addirittura solo degli sherpa nella loro attività di preparazione dei documenti finali.

Se il vertice non deve essere la sede più alta di una nuova e fortemente strutturata organizzazione internazionale, com'è invece l'idea di alcuni,  Vedi The Group of Thirty. The Summit Process and Collective Security: Future Responsibility Sharing; A Study Group Report Washington, Group of Thirty, 1991; John G. Ikenberry, «Salvaging the G-7», Foreign Affairs, vol. 72, no. 2 (Spring 1993), p. 132-39.> non sembra utile che i leader debbano affrontare regolarmente, ad ogni loro incontro, un ampio numero di argomenti fissi. Sarebbe invece più logico concentrare i lavori del vertice su pochi temi ritenuti di volta in volta fondamentali (non più di due o tre). Tali temi dovrebbero però essere oggetto di un'adeguata preparazione. Riteniamo infatti che l'esigenza più volte prospettata dai leader di una maggiore «informalità» dei vertici non debba significare assenza di un'agenda, bensì minore presenza degli apparati per favorire maggiore franchezza nella discussione. Ciò non significa naturalmente che i partecipanti non possano affrontare tra di loro anche altre questioni di interesse contingente, riservando a questo scopo spazi idonei, ma è altrettanto chiaro che il vertice non può essere concepito solo come una sessione di brainstorming tra i leader delle maggiori potenze occidentali. L'informalità non può essere vista come un contenuto in sè, bensì come elemento funzionale rispetto agli obiettivi del vertice (tra i quali vi è pur sempre il raggiungimento di un consenso su argomenti ritenuti di primaria importanza). Dovrebbe far riflettere la circostanza che all'ultimo vertice di Tokio la sessione dedicata alla discussione informale si è conclusa in anticipo per mancanza di argomenti.

Il documento finale del vertice dovrebbe essere unico e integrare per quanto possibile gli argomenti economici e quelli politici. Esso dovrebbe rispecchiare i temi effettivamente discussi dai leader ed essere quindi assai più breve dei comunicati attuali, così da consentire una comprensione più chiara e immediata da parte dell'opinione pubblica delle questioni effettivamente sul tappeto, senza doverle estrapolare da testi onnicomprensivi. Qualora si volesse sottolineare il carattere non decisionale del vertice, il comunicato potrebbe anche essere sostituito da un meno impegnativo «sommario della presidenza» che si limiti ad illustrare i principali punti su cui i capi di stato e di governo hanno raggiunto un'intesa.

7. Quali temi nei futuri vertici?

È naturalmente difficile formulare delle ipotesi su quelli che potranno essere in concreto i temi al centro del dibattito dei capi di stato e di governo nel prosieguo degli anni '90. Data la natura di questi incontri, che favorisce un elevato grado di flessibilità dell'agenda in base all'evolversi delle priorità, ciò significherebbe azzardare previsioni che potrebbero essere facilmente smentite dagli eventi. Chi avrebbe mai immaginato, al momento in cui si concludeva il secondo ciclo di vertici (1988), che gli incontri degli anni successivi sarebbero stati in buona parte dedicati a come risolvere la crisi drammatica degli ex-nemici dell'Est? Ciò nonostante, può essere utile indicare alcuni argomenti su cui è verosimile che i vertici si dovranno concentrare nel prossimo futuro.

Il processo di cooperazione internazionale nel resto di questo decennio richiede quello che si può definire il «governo dei processi di integrazione». Con il rapido affermarsi di accordi di carattere regionale - dopo il voto sul Nafta e gli accordi tra i paesi dell'area del Pacifico - vi è il rischio che questi accentuino la tendenza alla conflittualità piuttosto che alla cooperazione tra le grandi aree industrializzate, soprattutto nella misura in cui qualche parte in causa cerchi di sfruttare il mutamento delle posizioni di forza contrattuale a seguito dell'evoluzione delle relazioni a livello regionale. Questo implica, inoltre, che le singole issues finiscono inevitabilmente per essere tra loro collegate. L'issue-linkage che ne deriva può agire positivamente per la risoluzione dei problemi, oppure può agire negativamente accrescendo la possibilità di veti incrociati. In questo caso solo il massimo livello di consultazione tra i paesi industrializzati può condurre ad una soluzione. La positiva conclusione dell'Uruguay Round, pur con tutti i suoi limiti, allontana almeno per il momento il rischio di una regionalizzazione crescente del commercio internazionale. Ciò che ci si può aspettare è piuttosto una ripresa del processo di multilateralizzazione degli scambi che proceda assieme alle dinamiche di integrazione regionale. Ciò non diminuisce, anzi accresce, la necessità di un governo del sistema economico internazionale allo scopo di renderlo sufficientemente flessibile in particolare a fronte della necessità di integrare in esso gli stati che hanno scelto la via dell'economia di mercato e della democratizzazione.

Alla luce di queste considerazioni, i temi sul tappeto sembrano essere ancora e in primo luogo i seguenti:

- le dispute commerciali globali. Al di là del risultato del negoziato Gatt, occorre impedire che la sempre presente spinta al protezionismo alimentata da interessi settoriali che assumono connotati nazionalistici prenda il sopravvento;

- il coordinamento del sostegno alle nascenti democrazie dell'Europa centrale e orientale e ai paesi dell'ex-Unione Sovietica, ove il deterioramento della situazione economica potrebbe subìre una brusca accelerazione nei prossimi anni.

Tra le tematiche emergenti, che nei prossimi anni potrebbero imporsi, riteniamo di dover segnalare:

- la regolamentazione dei flussi migratori, la cui intensità costituisce una preoccupazione che va ben oltre gli aspetti economici a causa della commistione tra motivazioni economiche e politiche dei flussi medesimi;

- la regolamentazione dei canali di trasferimento delle risorse finanziarie o reali in un contesto in cui esse sono in misura crescente il frutto di attività illegali (criminalità economica) a loro volta alimentate dal processo di disintegrazione in atto in molte aree;

- eventuali temi riguardanti la sicurezza collettiva, quale ad esempio il controllo, a leadership occidentale, del mercato degli armamenti, sia nucleari che convenzionali.

Si tratta, com'è evidente, di priorità che potremmo definire strategiche per il futuro benessere e stabilità non solo dell'Occidente, ma dell'intero sistema internazionale che si va delineando dopo la fine dei blocchi.

Accanto a questi temi, è prevedibile che un certo spazio dovrà comunque essere dato all'esame delle crisi regionali, che rappresenteranno una sicura costante degli anni a venire.

Non si può non concludere questa breve elencazione con il problema sempre più preoccupante della disoccupazione nella gran parte delle economie industrializzate. A questo tema è stato espressamente dedicato il recente incontro di Detroit tra i ministri del lavoro e delle finanze dei Sette, al termine del quale il Segretario al tesoro americano ha auspicato una maggiore integrazione tra politiche micro e macroeconomiche, rinviando al vertice di Napoli ulteriori decisioni in materia. In proposito va però notato che, al di là della sua diffusione generalizzata, la disoccupazione presenta, sia per quanto riguarda le sue cause che i suoi possibili rimedi, caratteristiche molto specifiche da paese a paese o piuttosto da regione a regione. Queste caratteristiche sono di natura strutturale e istituzionale. Ciò suggerisce che il sostegno all'occupazione che ci si può attendere dal G-7 è di tipo indiretto, tramite le iniziative di carattere macroeconomico e di politica commerciale che esso può adottare. Il G-7 potrà inoltre svolgere un'efficace azione di coordinamento delle iniziative di natura strutturale che si dovranno intraprendere a livello regionale (di cui il recente Libro Bianco predisposto dalla Commissione CE è un chiaro esempio).

Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.

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